מדינת ישראל מציגה: עשור וחצי של מחדלים בריסון ענקיות המזון

גל ההתייקרויות שפוקד את ישראל מתפשט לתחומים רחבים, אבל הפגיעה הכואבת ביותר ניכרת בסל הקניות בסופר. בחודשים האחרונים נרשמו עליות מחירים בשורה ארוכה של מצרכי מזון, ובהם מוצרי חלב, אורז ומשקאות. רק השבוע הודיעה אסם כי תעלה את מחירי שליש ממוצריה בשיעור של עד 4.5%, כשהיא מצטרפת לחוגלה קימברלי, סנו ושניב, שהודיעו עוד בחודש יוני על ייקור של 6% במוצרי הנייר שלהן, ולתנובה וטרה שייקרו את מוצרי החלב שאינם בפיקוח בכ־3.4%. על העגלה קפצו עוד חברות גדולות וקטנות מקוקה קולה, טמפו ויפאורה ועד סוגת, מלח הארץ, ויסוצקי וטונה ריו מארה של שסטוביץ. 

הבשורות האלה רעות לא רק לציבור הצרכנים אלא גם ליושבים בממשלה, ובפרט לשרי האוצר והכלכלה משה כחלון ואלי כהן ממפלגת כולנו, שהורדת יוקר המחיה תפסה מקום חשוב בהבטחותיהם לבוחרים. פעם אחר פעם השנים מתגאים ברפורמות להורדת מחירים, אלא שעוד לפני גל ההתייקרות הנוכחי המציאות טפחה על פניהם. לדוגמה, ערב חג הפסח הקודם שלח כהן הודעה לעיתונות ובה נתון מחמיא: דו"ח של ה־OECD קובע שמחירי המזון בישראל ירדו ב־5% בשנים 2015‑2017. דא עקא, באותה הודעה צוין שגם אחרי הירידה, מחירי המזון בישראל גבוהים ב־19% מהממוצע בארגון. גל ההתייקרויות הנוכחי יחריף את הפער.

טעימה משורשי הכישלון הזה קיבלנו בשבוע שעבר, כשנחשפו ב"כלכליסט" התוצאות המאכזבות של המאגר המקוון להשוואת מחירי מוצרים ‑ אחד הפירות של ועדת קדמי לבחינת התחרותיות במזון. שלוש וחצי שנים אחרי שנכנס לתוקף החוק המחייב את רשתות המזון והפארם להצטרף למאגר, רק 400 אלף צרכנים נעזרים באפליקציות סלולריות ובאתרי אינטרנט כדי להשוות מחירים. וכשהצרכנים לא משווים, לרשתות קל יותר להשתולל.

אבל הביצועים הפושרים של מאגר המחירים הם רק קצה הקרחון בשורה של מחדלים קשים יותר בריסון השוק הריכוזי שנמשכים זה עשור וחצי לפחות, ונובעים מתפיסה שגויה ומביצוע רופס. אלה השאירו לציבור בעיקר הצהרות ריקות מתוכן ושוק מזון ריכוזי ויקר.

ניפוח שופרסל 1: אישור לבלוע את קלאבמרקט

מבט היסטורי מגלה שדווקא רשות ההגבלים העסקיים, שהיתה אמורה לצמצם את הריכוזיות בשוק, מילאה תפקיד מפתח בהעצמת חוסר הסימטריה בין הצרכנים לבין הספקים והקמעונאים. לא רק שהיא לא פעלה לפירוק מונופולים, אלא שב־13 השנים האחרונות היא סייעה לחזק את השחקנים הגדולים בשוק.

המקרה הראשון אירע בשלהי 2005, כשהממונה על הגבלים עסקיים דרור שטרום אישר לשופרסל, אז בשליטת נוחי דנקנר, לרכוש את רשת קלאבמרקט שהגיעה באותה שנה לחדלות פירעון. שופרסל היתה אז אחת משלוש רשתות גדולות בקנה מידה דומה. קלאבמרקט היתה השלישית. האישור שינה את המצב לחלוטין.

להצדקת ההחלטה הביא שטרום את "דוקטרינת החברה הכושלת": הוא הסביר כי אף שהמיזוג בין שתי הרשתות "מקים הסתברות ממשית" לפגיעה ניכרת בתחרות, הרי "פירוק החברה ויציאתה מהשוק שלא על דרך מיזוג" יהיה גרוע לא־פחות לתחרות בענף.

שר האוצר משה כחלון והממונה על הגבלים עסקיים מיכל הלפרין. ממשיכים מסורת מפוארת של טיפול רופס בריכוזיות של שוק המזון | צילום: עמית שאבי, יצחק הררי

לשטרום היו אופציות אחרות. מלבד שופרסל התעניינו ברכישת קלאבמרקט גם רמי לוי, דודי ויסמן (אז בעל השליטה ברבוע כחול), חברת קרור ואספקה של שלמה רודב ועוד. אלא שהנאמנים שמונו לקלאבמרקט, עו"ד שלמה נס ורו"ח גבי טרבלסי, העדיפו את הצ'ק השמן של דנקנר, אשר אפשר להם להחזיר לנושים חלק ניכר מהחובות שצברה הרשת.

האישור הפך את שופרסל למה שהיא היום: מפלצת עם כ־280 נקודות מכירה, מכירות מקוונות של 1.5 מיליארד שקל בשנה ומותג פרטי שאחראי לשליש מהמוצרים הנמכרים הרשת.

ניפוח שופרסל 2: אישור לזלול את ניופארם

מיכל הלפרין, הממונה הנוכחית על הגבלים עסקיים, המשיכה בדרכו של שטרום כשאישרה לשופרסל לפני שנה לרכוש את ניו פארם.

כשהכריז מנכ"ל שופרסל איציק אברכהן על כוונתו לרכוש את ניו פארם הכושלת, זה נשמע כמו בדיחה: מה הסיכוי שרשות ההגבלים תחזור על הטעות שעשתה עם קלאבמרקט? אולם אברכהן הצליח לשכנע את הלפרין שהוא היחיד שיוכל להציב תחרות לסופרפארם בתחום הפארם.

אף שבין רשתות המזון לרשתות הפארם יש חפיפה של כ־70% במוצרים, הלפרין אישרה את העסקה, ופתחה לאברכהן את השער ל־67 חנויות פארם. מוקדם לשפוט את ההצהרות של אברכהן על תחרות מחירים, אבל ברור שחברה שלא רוצה לפגוע ברווחיותה לא תוזיל מוצרים בלי לפצות את עצמה במוצרים אחרים. אם שופרסל תהיה בשנים הקרובות הקטר שיסחב את ניו פארם ההפסדית, כפי שאמר אברכהן, יש להניח שתמורת ההנחות ברשת הפארם החדשה BE נצטרך לשלם יותר על המזון בשופרסל.

התוצאה: שופרסל חולשת על עוד 67 חנויות

סוכרייה ליקרן: אישור לביתן לקנות את מגה

עוד החלטה בעייתית של רשות ההגבלים מהשנה האחרונה נוגעת לרשת מגה, שהגיעה לחדלות פירעון. רשות ההגבלים החליטה למנוע מרמי לוי לרכוש את הרשת, אבל אישרה את מכירתה לבעלי יינות ביתן נחום ביתן ‑ שהוסיף בן לילה ל־67 החנויות שלו כ־120 סניפים של מגה בעיר. בעוד לוי התחייב להביא את תחרות המחירים שיצר באזורי התעשיה אל החנויות היקרות במרכזי הערים, ביתן מזוהה עם מדיניות מחירים שונה לגמרי.

לכאורה, הבחירה בביתן לא היתה בעייתית, שכן כמעט לא היתה לו פעילות במרכזי הערים. אבל החיסרון הגדול של ביתן מבחינת הצרכנים הוא שביתן מעולם לא לקח חלק בתחרות המחירים האגרסיבית שניהלו קמעונאים דוגמת רמי לוי.

רכישת מגה בידי ביתן נתנה לשופרסל הזדמנות פז לשמר את מדיניות המחירים הגבוהים במרכזי הערים. כך נאלצים לקוחות שבויים כגון קשישים וצעירים חסרי רכב לקנות בחנויות הסמוכות לביתם במחירים גבוהים בשיעור ניכר מאלו של חנויות הדיסקאונט.

ואכן, השמחה של שופרסל לא היתה לחינם: כבר היום אפשר לזהות ירידה ברמת התחרות בשוק המזון, שמתבטאת בעלייה ברווחיות הגולמית של שופרסל ושל ויקטורי. הרווחיות הזו הגיעה ברבעון החולף לשיא של ארבע שנים.

טעם של החמצה: ועדת קדמי וההמלצות הדלות

יציאת הציבור הישראלי לרחובות ב־2011 במחאה על יוקר המחיה והדיור הובילה להקמת ועדה בין־משרדית לבחינת התחרותיות בשוק המזון. לראשות הוועדה מונה שרון קדמי, אז מנכ"ל משרד התמ"ת, שהפך מאז למשרד הכלכלה.

הדו"ח הראשון שהגישה הוועדה כחצי שנה לאחר הקמתה היה מבטיח, והצביע על צורך לפרק מונופולים אופקיים ולהפחית מכסי יבוא. אבל בדו"ח הסופי כבר לא היה לזה זכר: הוא כלל רק המלצה מרוככת כי רשות ההגבלים העסקיים תבחן "אם ספקים דומיננטיים שרכשו יצרני מזון קטנים גרמו לשינוי לרעה בתחרות בענף". ההמלצות המרוככות עוררו אכזבה לא רק בשל הציפייה לנוסח חריף בהרבה, אלא גם בשל הפער בין המצב החמור שתיארה הוועדה עצמה ובין ההמלצות הרופפות. הדו"ח ציין שמקטע הייצור הוא החולייה הריכוזית ביותר בשרשרת הערך בשוק המזון, ובו כל קטגוריית מוצרים נשלטת בידי שניים־שלושה ספקים מובילים בלבד.

שר הכלכלה אלי כהן. דחה את המלצת רשות ההגבלים למנוע מכסות בשר מתנובה | צילום: עמית שעל

כשהגיעו ההמלצות העיקריות לשולחן הממשלה באוקטובר 2012, היא בחרה לאפשר לספקים הריכוזיים להמשיך לפעול בחופשיות, והתמקדה בקמעונאים. הממשלה הגבילה את יכולתם של הקמעונאיות לגדול באזורים שבהן הן פרוסות באופן נרחב וחייבה אותן בפרסום מחירים.

ההגבלה היחידה על הספקים היתה איסור לסדר בעצמם את מוצריהם על מדפי הרשתות. אך שנתיים בלבד אחרי כניסת ההגבלה לתוקף נחשף ב"כלכליסט" כי גם היא הוסרה: רשות ההגבלים העניקה לספקים הגדולים פטור קבוע מהאיסור לסדר מדפים ברשתות השיווק הגדולות.

רפורמת הקורנפלקס: הרבנות בלמה יבוא זול

ב־2012, מיד אחרי הגשת המסקנות של ועדת קדמי, הורתה הממשלה להקים צוות שייבחן את רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה. בדברי ההסבר להמלצות הצוות נאמר: "אחת הדרכים להורדת מחירי המזון היא באמצעות יבוא מקביל". למרות התנגדות תעשייני המזון הגדולים, ההמלצה הולידה ב־2015 את החוק שזכה לכינוי "רפורמת הקורנפלקס", ולפיו יותר יבוא מקביל של מוצרי מזון יבשים.

אף על פי כן, עד היום מותגים הנמכרים בחו"ל במחירים נמוכים בעשרות אחוזים בהשוואה לישראל לא מגיעים לרשתות השיווק המקומיות. הסיבה: התנגדות הרבנות, שחוסמת את יישום הרפורמה בדרישה לקבלת אישורי הכשרות המקוריים של המזון המיובא. ברבנות דרשו תוספת של עשרות תקנים חדשים ותקציבים למערך הכשרות בחו"ל כדי שהרפורמה תצא לדרך.

לפי הערכות, מכירות המזון היבש בישראל מסתכמות ב־22 מיליארד שקל בשנה. מתוך סכום זה, 6 מיליארד שקל הולכים למותגים מובילים כמו קוקה־קולה, פסטה ברילה ומותגי אלכוהול בולטים. בדיון שהתקיים לפני שנה בוועדת העבודה של הכנסת הוצגו נתונים שלפיהם רפורמת הקורנפלקס יכלה לחסוך כ־1.2 מיליארד שקל מהוצאות הצרכנים על מזון — אם רק היתה מיושמת.

רק במאי האחרון, כשנתיים לאחר שנכנסה לתוקף ואחרי שהאוצר והרבנות הגיעו להבנות, רפורמת הקורנפלקס עשתה את צעדיה הראשונים. במסגרת ההבנות החל פיילוט שבו יבואנים מקבילים יכולים לקבל אישורי כשרות על מגוון מוצרי מזון מיובאים שיש להם ביקוש גבוה בישראל ושעומדים בתנאים שנקבעו.

במסגרת הפיילוט, שיימשך כשנה, ייבחנו השלכות היבוא המקביל והיקפו כדי לאפשר לצדדים לבחון ולהיערך לגיבוש הסדרת היבוא המקביל הכשר. עד כה הפיילוט לא הורגש בחנויות, ומשלוחי מותגי מזון בינלאומיים במחירים מוזלים לא מציפים את הנמלים.

פטור ממכס: ליטרת הבשר של תנובה

כדי להוריד את מחירי הבשר הטרי בישראל, תחום שנשלט בידי החברות תנובה ודאבח, החל משרד הכלכלה ב־2015 לחלק מכסות פטורות ממכס ליבוא בשר בקר טרי, בהיקף של 5,000 טונות. בעקבות הביקוש הרב לבשר מיובא במחיר נמוך המליצה רשות ההגבלים למשרד להגדיל את מכסות הבשר הפטור ממכס, אך להימנע מהקצאת מכסות לתנובה ולדבאח.

ההמלצות פורסמו בטיוטת מחקר שוק שערכה הרשות לבחינת ענף בשר הבקר הטרי, ובו הועלו חששות אשר להיעדר התחרות בענף, וכן המלצות למשרדי ממשלה שנועדו לתרום להגברת התחרות בשוק הבשר הטרי, כמו עידוד להקמת בתי מטבחיים נוספים.

אבל היוזמה הזאת ירדה לטימיון כשבמשרד הכלכלה החליטו שלא לאמץ את המלצת רשות ההגבלים ‑ ותנובה זכתה בשנה שלאחר מכן במכסה פטורה ממכס. בתי מטבחיים חדשים, כמובן שלא הוקמו.

חוק המזון: מאגר מחירי הרשתות הגדולות

וכאן אנחנו חוזרים לגילוי שהתחלנו בו: שלוש שנים וחצי לאחר כניסתו לתוקף של פרק שקיפות המחירים בחוק להגברת התחרות במזון, פחות חמצי מיליון צרכנים מנצלים את האתרים והאפליקציות להשוואות מחירים. לנוכח סירובם של מפתחי האפליקציות להשקיע עוד בתחום, מספר המשתמשים הנמוך לא צפוי לעלות.

יתר על כן, מהלך שהוביל משרד הכלכלה לפני שנה וחצי להעברת 550 אלף שקל לתמיכה בפיתוח אתרים ואפליקציות להשוואת מחירים בוטל בשל היעדר ביקוש. מתברר שהמדינה לא היתה מוכנה לקבל עליה את האחריות להקמת מאגר הנתונים, והפקירה את יישום אחד החלקים המרכזיים בחוק המזון בידיים פרטיות.

לדברי ענת בן זקן דוקן, סמנכ"ל אסדרה ומנהל ברשות לסחר הוגן, האחראית על יישום פרק השקיפות בחוק המזון, הרשות ניסתה לבדוק ממה נובעת החלטת המפתחים לוותר על תמיכה כלכלית מצד המדינה. אלא שהיא לא עשתה דבר עם המידע שקיבלה: "נענינו שלא משתלם כלכלית לחברות לפרסם את אתרי השוואות המחירים, משום שההשקעה בפרסום גבוהה מהתמיכה שהמדינה מציעה ומהעלייה בפרסום באתרים שעשויה להיות מושגת מהגברת השימוש בהם".

לדברי בן זקן דוקן, מפעילי האתרים טענו כי לא יוכלו לעמוד בהוצאות הפרסום וכי על המדינה לשאת בנטל. המדינה אמנם העלתה שני קמפיינים בהשקעה של כשלושה מיליון שקל, שהובילו לעלייה בשימוש באפליקציות השוואות המחירים, אבל היא לא המשיכה לספק את תמיכתה.

התוצאה: הממשלה לא השקיעה, הציבור לא אימץ את השירות

"600 מיליון? אין שקל לנטו עסקים"

ההודעה של שר האוצר משה כחלון על הקמת ועדת זליכה לטיפול ביוקר המחיה היתה עדות אחת לבהלה שתקפה את שרי מפלגת כולנו בשבוע שעבר. אבל היא לא היתה העדות היחידה: בצהרי יום רביעי, למחרת ההודעה, הכריז שר הכלכלה והתעשייה אלי כהן על תוכנית "נטו עסקים" שתעניק לבעלי עסקים קטנים ובינוניים הטבות בכ־600 מיליון שקל. הצרה היא שתוכנה המפורט של התוכנית הזאת נשאר תעלומה, ותעלומת־התעלומות נוגעת לתקציב.

נטו עסקים נולדה בינואר 2018, כשכחלון כהן ‑ במקום להבטיח סיוע לעסקים קטנים בתקציב 2019 ‑ הקימו ועדה לחיזוק עסקים קטנים ובינוניים בראשות מנכ"לי משרדיהם. כמעט שנה חלפה בלי שהתפרסמו כל המלצות ביניים, וכעת באה הודעה חגיגית, עם מסקנות לקוניות.

הסעיף העיקרי בתוכנית הוא הרחבת מעגל הנהנים ממעמד של עוסק פטור, באמצעות הגבהת התקרה ממחזור שנתי של 100 אלף שקל ל־150 אלף שקל. השינוי יכניס עוד כמה אלפי עסקים להגדרה, ויעלה למדינה באובדן הכנסות של כ־300 מיליון שקל, חצי מעלות נטו עסקים.

אבל כבר למחרת היום הבהיר מנהל רשות המסים ערן יעקב שלא יקום ולא יהיה: רשות המסים מתנגדת לפטור. גם באגף התקציבים ביקשו להבהיר כמה שעות אחרי כי "אין אפילו שקל ל"נטו עסקים".

לשאר סעיפי התוכנית שצוינו בהודעת משרד הכלכלה כלל לא הוצמד תג מחיר. הם כוללים הקמת קרנות אשראי לסיוע לעסקים קטנים, "הסרת חסמים", "הפחתת הנטל הרגולטורי" והרחבת שעות הייעוץ שניתן ברשות לעסקים קטנים.

"התוכנית הזאת היא סחורה משומשת", טען רועי כהן, נשיא להב (לשכת ארגוני העצמאים). לדבריו, במקרה הטוב יש בתוכנית 60 מיליון שקל, ובמקרה הרע 6 מיליון. אשר לקרן אשראי לעסקים קטנים, הוסיף, הקושי בקבלת אשראי שהיא מבקשת לטפל בו כלל לא קיימת היום.

אדריאן פילוט