ארנונה על חניון בתעריף העסק - סימפטום של כשל ממושך בפסיקה

מוגש מטעם DUN'S 100

במילים אלה חתם השופט רובינשטיין אחד מפסקי הדין בהם הוא יוצא כנגד אזלת ידו של המחוקק בהסדרת תחום הארנונה: "אלה צריכים להיות לעיני בתי המשפט בבואם לבחון ענייני ארנונה, שאני בוש לחזור ולהזכיר את אי הסדר, ולעתים אי הצדק, שבמארג בהם בארצנו. בעידן שבו יכול אתה בקופסה קטנה שבידך, "הטלפון החכם", לבצע שלל פעולות לא יאומנו, ובכך רק אפס קצה ההתפתחויות הטכנולוגיות, לא הצליחה הממשלה עד הנה, למרבה הצער, להוליד שיטת ארנונה ראויה."

אלא שהאצבע המאשימה אותה מפנה בית המשפט העליון אל הרשות המחוקקת והמבצעת, מעלה תהיות נוספות בדבר תפקידה של הרשות השופטת ותרומתה לאנרכיה שנוצרה בדיני הארנונה. נראה שדווקא לזו האחרונה, תרומה גדולה מאוד לאי הוודאות המשפטית בתחום הארנונה. בניגוד לתחום היטלי הפיתוח, בו קיימת פסיקה עקבית המבוססת על התכלית האובייקטיבית שהצליחה לייצר את יציבות מסוימת, הרי שבתחום הארנונה קיימת פסיקה סותרת ובלתי בהירה בכל הערכאות. תקלה זו נובעת מהעדרה של גישה פרשנית תכליתית אחת מבית מדרשו של בית המשפט העליון, אשר הייתה אמורה להיות מבוססת על כללים אחידים המיישמים את עקרונות של "מיסוי טוב", ובין היתר: שווי השכירות של הנכס, עיקרון ההנאה מהשירותים העירוניים, יעילות השומה, ניטרליות המס, עיקרון השוויון, מבחן הסבירות הפנימי והחיצוני, יתרון לגודל והרמוניה חקיקתית.

כללים אלה מחייבים, למשל, לקבוע שלעולם אין לחייב קרקע כבניין, ושאם צו הארנונה קבע תעריף מיוחד לשטח שירות, הרי שהוא התכוון לפצל את יחידת השומה ולהעניק לשטח השירות תעריף זול יותר. על אותו משקל, ברור שלא יתכן שנכס ללא שימוש יחויב בארנונה בתעריף של נכס בשימוש.

עו"ד טל יצחק אזרואל ועו"ד עדי מוסקוביץ | צילום: נאור שוורץ

אף כי מדובר במלאכה לא פשוטה, בית המשפט העליון יכול היה לעמוד בה אילו היה נמנע ממדיניות אי ההתערבות שהוא מגלה ביחס לבקשות רשות ערעור על פסיקות של בתי המשפט המחוזיים הניתנות במסלול ההשגה והערר. החטא הקדמון הוא, שההחלטות הראשוניות ניתנות על-ידי ועדות ערר שממנות הרשויות המקומיות עצמן. כשהמחלוקות מגיעות לבתי המשפט המחוזיים, אלה נוהגים בהן בגישה הלוקה בסתירה פנימית: מחד, בתי המשפט המחוזיים מסרבים להתערב בקביעות העובדתיות בנימוק ש"הערכאה" הראשונה היא מעין שיפוטית; ומאידך, מסרבים להתערב בקביעות משפטיות בנימוק שמדובר בהחלטה מנהלית שהתערבות בה תעשה רק במידה של חוסר סבירות קיצוני. גישה זו, שאינה תואמת כלל את פסיקתו העקרונית של בית המשפט העליון בעבר, מאפשרת לפסקי דין סותרים להמשיך ולהתקיים זה בצד זה, באופן המצדיק את המשך ההתדיינויות המשפטיות, כך שהרשות והנישום ממשיכים להביא את עמדותיהם ההפוכות להכרעת הרכבים אחרים של ועדות ערר ובתי משפט מחוזיים, גם כשמדובר באותו נכס שלגביו ניתן פסק דין בבית משפט מחוזי (שהרי באופן עקרוני כל שנת מס עומדת בפני עצמה).

אף כי היינו מצפים שבית המשפט העליון יתערב ויעשה סדר, תחילה בביטול הנוהג הנפסד של צמצום ההתערבות בהחלטות ועדת הערר, הוא אינו עושה כן גם כאשר ברור על פני הדברים שבבתי המשפט המחוזיים קיימות פסיקות הפוכות לחלוטין. הבעיה מחמירה שעה שמדיוניות בעייתית זו מנומקת בכך שהארנונה מוטלת לפי מאפייניו הספציפיים של כל נכס, ולפיכך לא מדובר בהחלטות סותרות בהכרח, אלא בהחלטות המתייחסות לנסיבות שונות. קביעה אפריוריות זו שבאה דווקא מהערכאה העליונה שאמורה לייצר אחידות, היא התמריץ הגדול ביותר מצידם של נישומים ורשויות כאחד להתמקח על כל שומה הנשלחת אליהם, בכל שנה ובכל ערכאה או פורום אפשרי.

התוצאה היא שבמקום מדיניות משפטית אחת המכירה בכך שראשיתה של הארנונה בשווי השכירות של הנכס והמיישמת את עקרונות של מיסוי יעיל והוגן באופן עקבי, תוך ניסיון לתור אחר התכלית האובייקטיבית – אנו עדים לפסיקה שעניינה טכנולוגיה משפטית ולשונית המנותקת מכל הגיון כלכלי, תכלית או הקשר.

דוגמא לכך הוא פסק הדין שניתן לאחרונה בבית המשפט המחוזי בתל-אביב (ענין צ'ק פוינט) בקשר לחניונים ללא תשלום. בפסק דין זה בית המשפט המחוזי הלך בעקבות היועץ המשפטי לממשלה שביקש ליישם באופן פשטני פסק דין של בית המשפט העליון לפיו חניה של משרד עורכי דין תחויב בתעריף המשרד (כמעט 400 ש"ח למ"ר), במקום 50 ש"ח למ"ר כפי שהיה עד כה. אולם קביעה זו לא רק שאינה סבירה, אלא שהיא מחייבת למחוק מצו הארנונה סיווג שריר וקיים ללא כל הצדקה או עילה, ואף מבלי שהרשות המקומית ביקשה לעשות כן.

האינטואיציה השיפוטית שהעדיפה גביית מס מעורכי דין שהייתה להם חניה בודדת, על-פני התכלית הכלכלית של הארנונה, מזעזעת את יסודותיה הרעועים של הארנונה ועלולה להצית מחאה ציבורית חסרת תקדים בשל העלאה דרמטית של הארנונה למגורים, ביטול פרויקטים בהם תוכננו עשרות אלפי מטרים לחניה, והקמת ענף תעסוקה חדש שכל ייעודו במימוש תכנוני מס שנועדו לעקוף את פסק הדין (למשל הפיכת שטחי החניה לחניון מנויים, מהלך שכבר הוכר בפסיקה כיעיל). לפסק הדין השלכות חמורות ביותר על כל שטחי השירות, ואם הסקטור העסקי יתעקש על אכיפה שוויונית, רבים מראשי השלטון המקומי ימצאו את עצמם בעין הסערה של אחד מהמאבקים הציבוריים הקשים שידענו בעת האחרונה. רק כדי לסבר את האוזן, משמעות פסק הדין לגבי העיר תל-אביב, היא תוספת גביה של כ-350 מיליון ש"ח לשנה וכמחצית מזה בעיר הבירה. נוכח העלות הכבדה, הדבר עלול להביא להאטה בשוק הנדל"ן ואף לקריסה של עסקים קטנים, שבהעדר יכולת לבצע תכנון מס ולקבל ייעוץ משפטי מקצועי - הם הנפגעים הראשונים, וגם הגדולים ביותר, מפסקי דין מסוג זה.

אפשר לומר, כי אם בית המשפט העליון יחליט לעסוק בדיני הארנונה על יסוד עקרונות מיסוי ידועים ומקובלים, ולא על בסיס ניתוח טכני המקושר לנסיבות הספציפיות של ההליך שלפניו, ניתן יהיה לייצר ודאות גדולה יותר בתחום אשר בית המשפט העליון עצמו מלין על חוסר הבהירות שבו.