המערב הפרוע של פינוי הזבל: האכיפה החלשה מחזקת את ארגוני הפשיעה

אם אתם מתגוררים בתל אביב וממעטים לצאת ממנה, כנראה שבעיית פסולת הבניין בישראל סמויה מעיניכם. אולם במרחק של כחצי שעת נסיעה בלבד הפסולת הזו נוכחת בכל מקום – ובעיקר בטבע, בשדות וביערות. בינתיים אין שום סימנים לכך שהיא עתידה להיעלם מהנוף בשנים הקרובות. מבט מקרוב על הערימות הללו מגלה תוכן מגוון: מרצפות, חלקי בטון, צינורות פלסטיק ומוטות ברזל שמישהו השליך בצד הדרך ונעלם.

אתר פסולת בניין בשטח פתוח ליד רמלה. נזק כלכלי אדיר | צילום: יובל חן

על פי נתוני המשרד להגנת הסביבה, כ־4־6 מיליון טונות פסולת בנייה מיוצרות בישראל מדי שנה, ורק כמחצית ממנה מפונה למתקני מיחזור והטמנה. השאר מושלך בשטחים פתוחים. להערכת אנשי המשרד, העלייה במספר הפרויקטים של התחדשות עירונית, שבהם נהרסים בניינים בשלמותם, צפויה להזניק את כמות פסולת הבנייה בשנים הקרובות.

פסולת הבניין מיוצרת בעיקר ביישובים החזקים והמבוקשים ביותר באזור המרכז, שם בונים דירות חדשות ומשפצים בניינים קיימים ללא הרף, אך את התוצאות של הכשל הרגולטורי בטיפול בפסולת הזו רואים בעיקר בפריפריה הקרובה למרכז הארץ, שם יש יותר שטחים פתוחים שקל להגיע אליהם מגוש דן, ורשויות האכיפה מתקשות יותר לפעול שם.

השלכת הפסולת נעשית בשני אופנים עיקריים: על ידי מכולות פינוי קטנות, נפוץ יותר בפריפריה הקרובה לגוש דן; ואל דרום וצפון הארץ מגיעים עברייני הפסולת הכבדים.

המועצה האזורית מרחבים, המשתרעת בין שדרות לצאלים על 585 אלף דונם שבהם מתגוררים 13 אלף תושבים בלבד — סובלת במיוחד מהשלכת פסולת בשטחה. "יש לנו שטחים עצומים והמשאיות פשוט עוצרות אצלנו ופורקות את הפסולת", אומר ראש המועצה שי חג'ג'. "זה קורה כבר הרבה זמן, אבל בתקופה האחרונה הקצב עלה. המשאיות מגיעות ממרכז הארץ, וכביכול עושות את דרכן לאתר דודאים (אתר לטיפול בפסולת בתשלום צפונית לבאר שבע, ד"ל), אבל במקום זה הן שופכות את הפסולת בדרך – בשטחים שלנו". לדבריו, המאבק של המועצה בתופעה הוא חסר סיכוי: "יש לנו פעילות אכיפה, אבל היא לא מספיקה בגלל השטח העצום של המועצה. אנחנו יוצאים למארבים עם משמר הגבול ותפסנו משאיות, אבל זה לא עוזר. הבעיה חייבת להיות בטיפול המדינה".

פרט לקושי לתפוס את העבריינים, גם פינוי הפסולת אינו דבר פשוט וכרוך בעלויות גבוהות הנופלות על בעלי הקרקע או הרשות המקומית. התסכול הוא רב מאחר שברור שהניקיון הוא זמני בלבד, וכי כל עוד הבעיה לא תזכה לטיפול שורש, ערימות הפסולת ישובו ויתחדשו. "קיבלנו עכשיו תקציב של 300 אלף שקל מקק"ל כדי לפנות פסולת, אבל זה לא יספיק, כי הבעיה תחזור", אומר חג'ג'. 

שי חג'ג', ראש המועצה האזורית מרחבים. "אנחנו יוצאים למארבים עם משמר הגבול, אבל זה לא עוזר. חייבים טיפול של המדינה" | צילום: ישראל יוסף

"החתול שומר על השמנת"

במשרד להגנת הסביבה מנסים לטפל בתופעה בכל החזיתות: באכיפה ובפיקוח, ברגולציה ובקידום פתרונות נוספים, אולם עד כה ההצלחות נקודתיות בלבד, והבעיה רחוקה מפתרון. עודד נצר, ראש האגף לטיפול בפסולת במשרד להגנת הסביבה, מסביר כי מובילי הפסולת נשכרים על ידי קבלני הביצוע כדי לפנות את הפסולת מאתר הבנייה ולהביאה לאתר פסולת מוסדר. אלא שהם חסרי תמריץ לבצע את העבודה שלשמה נשכרו, ומעדיפים לפרוק את הפסולת באופן לא מוסדר, ובחינם.

"אנחנו נותנים לחתול לשמור על השמנת. המובילים מקבלים תשלום מראש עבור ההובלה, כולל התשלום עבור אתר הפסולת, ואז עומדות בפניהם שתי אפשרויות: לנסוע עם המשאית לאתר המיחזור החוקי, לממן את הוצאות הדלק, לבזבז זמן ולשלם כסף בכניסה לאתר מיחזור הפסולת; או לעצור בצד הדרך, להשליך את הפסולת ולגזור את כל הקופון. כל הובלה כזו היא עניין של אלפי שקלים ולצערנו, רבים מאוד מהמובילים בוחרים באופציה השנייה", אמר נצר.

ובינתיים הנזק הכלכלי למדינה אדיר: עלות הניקוי השנתית של פסולת בניין מוערכת ב־120 מיליון שקל, ובנוסף היטל ההטמנה לא מגיע לידי המדינה. גם אתרי המיחזור נפגעים. אתר שאמור לקלוט 1,500 טונות ביום מקבל 700 טונות בלבד. מלבד זאת, הפסולת מושלכת באתרי טבע ומזהמת את הקרקע, את הנחלים ואת מי התהום.

חיילים ומערך מודיעיני

היעדר אכיפה אפקטיבית וענישה מקלה יחסית מעודדים את עברייני הפסולת להמשיך בשלהם. המשטרה הירוקה, הזרוע המרכזית של המשרד להגנת הסביבה לאכיפה פלילית, מפעילה 28 פקחים בלבד בכל הארץ, שגם מופקדים על נושאים רבים אחרים, כמו חומרים מסוכנים ושפכים. יוסי בר, העומד בראש המשטרה הירוקה: "יכולנו להצליח הרבה יותר אם היו לנו יותר אנשים והיינו נוכחים ביותר מקומות, אבל אני לא אומר את זה בתסכול. אנחנו נחושים להתמודד עם העבריינים הכבדים ומנסים להתמודד עם כאלה שהפגיעה בהם היא שוברת שוויון. בגלל מגבלות המשאבים אנו פועלים ישירות מול ארגוני הפשיעה, במתכונת של צח"מ, כלומר מגייסים מהשטח את כל מי שאפשר: רמ"י (רשות מקרקעי ישראל), הסיירת הירוקה, מג"ב, איגודי ערים ועוד. היינו רחוקים מאוד מהצלחה אם היינו פועלים בחלל ריק. בפזורה הבדואית למשל לא היינו מצליחים לתפוס עבריינים בלי שילוב הכוחות.

"יש עבריינים מזדמנים בתחום הפסולת, אבל אנחנו כיחידה ארצית מתמודדים בעיקר מול ארגוני פשיעה, על כל המשתמע מכך. יש להם חיילים, מערך מודיעיני, שרשרת פיקודית — ואותם אנחנו מיירטים. השלכת פסולת קשורה בלא מעט סוגים של עבירות כלכליות, כמו שימוש בחשבוניות פיקטיביות, ולכן היא מופיעה גם בחוק איסור הלבנת הון. יש לנו שיתוף פעולה מלא עם הפרקליטות ועם המשטרה, שזיהתה את ההשקה בין תחומי העבריינות הסביבתית".

למרות היקפי הפשיעה, עד כה נרשמו רק מקרים ספורים של כליאה, ובדרך כלל מסתפקות רשויות החוק בסנקציות כמו תפיסת כלי התחבורה שבאמצעותו בוצעה העבירה, מהלך שמאפשר לעצור את המומנטום ולפגוע כלכלית בעבריינים. בשנים 2018-2017 הוגשו 16 כתבי אישום בלבד, ובאירועים שבהם נתפסו כלים עוכבו המעורבים לחקירה בתחנות משטרה. ב־2017 הוגשו כתבי אישום על עבירות של פסולת בניין בסכום מצטבר של כ־9 מיליון שקל, ובשנים 2018-2017 שולמו קנסות על פסולת בניין ופסולת ביתית בהיקף של 137,850 שקל בלבד.

המשטרה הירוקה מנסה לטפל בנושא פינוי הפסולת באמצעות אכיפה על בעלי הקרקע, אבל גם כאן מתעוררות בעיות. מפקח של המשרד לאיכות הסביבה יכול להוציא צו לפינוי הפסולת בתוך פרק זמן קצוב. אם הפינוי לא מתבצע, המשרד יכול לפנות את הפסולת בעצמו ולתבוע את מי שלא קיים את הצו. כחלק ממהלך כזה יש לאתר את בעל הקרקע ואת הרשויות המקומיות. לדברי בר, חלק מהרשויות אינן משתפות פעולה, ו"יש גם מצב של רשויות שהן חלק מהבעיה כי הן מעלימות עין, ובמקרה הפחות טוב הן ייצרו אזור של השלכת פסולת או הפעילו אתרים כאלה".

על רקע כל אלה המשרד להגנת הסביבה מקדם חוק שיחייב התקשרות ישירה של יצרן הפסולת עם אתר טיפול ומיחזור מורשה בלבד לצורך הצבת מכולה, הובלת הפסולת והטיפול בפסולת הבנייה. לפי החוק המוצע, פינוי פסולת הבנייה יבוצע רק באמצעות כלים רשומים, שיוצבו על פי נוהל שתקבע הרשות המקומית, שגם תפקח על כך, והמכולות יפונו על ידי מתקנים מורשים שעמם התקשרו יצרני פסולת הבניין באמצעות מובילים מטעמם.

הפיקוח על בעלי הרישיון וקביעת הקריטריונים למתן רישיון למתקן מורשה יהיו בידי המשרד להגנת הסביבה, שיוכל גם לקבוע תנאים למעקב ובקרה אחר פינוי הפסולת לאתר מורשה. כך למשל מתכוונים במשרד להתקין במכולות מכשירי איתור מבוססי GPS, שיאפשרו לדעת בכל רגע נתון היכן נמצאת כל מכולה.

החוק מבקש לשלב את הרשויות המקומיות בתהליך: הן יקיימו מכרז לבחירת האתרים הרשאים לפנות ולטפל בפסולת בנייה בשטחן, ויעבירו את המידע לתושבים – שיעבדו ישירות מולו. השאיפה היא שבדומה לאתר שהוקם בראשון לציון, גם האתרים החדשים יסייעו להורדת מחירי ההובלה והטיפול בפסולת, יצמצמו את התמריץ להשלכתה בשטחים פתוחים ויגדילו את יכולת הפיקוח והאכיפה. ברשויות מקומיות שבהן לא יתקיים מכרז, המשרד להגנת הסביבה יבצע את המכרז ויידע את התושבים בדבר אתר הטיפול האחראי לפינוי. החוק עבר בקריאה ראשונה, אך קידומו נעצר בעקבות הבחירות לכנסת.

הכנסה לא יציבה

המשרד להגנת הסביבה פועל זה שנים להגדלת הביקוש לפסולת בניין ממוחזרת במטרה להקטין את כמות הפסולת המושלכת. המשרד מעודד רשויות ועיריות למסד את הנושא בתחומן, תומך כלכלית בהקמת אתרים עירוניים ופרטיים, ופועל להכנסת הדרישה לשימוש נרחב בפסולת בניין ממוחזרת במכרזים ממשלתיים.

כיום קיימים בישראל 35 אתרי קצה לפסולת בניין, מתוכם 27 שממחזרים את הפסולת, ושמונה שהם אתרי הטמנה. האתרים מרוויחים כסף מדמי הכניסה שמשלמים המובילים ומדמי הטיפול בפסולת – ממנה הם מייצרים חומרים לשימוש חוזר, כמו מצעים שמונחים כהכנה לסלילת כבישים או מצע לריצוף. ככל שיוכלו לייצר ולמכור יותר חומרים, כך תגדל הכנסתם.

האתר הראשון שהוקם ביוזמה של רשות מקומית פועל זה כשנה במערב ראשון לציון, בסמוך לשפד"ן, לאחר עבודת הכנה שנמשכה כארבע שנים בעלות של כ־13 מיליון שקל. העיר סבלה לא מעט שנים מהשלכת פסולת בניין בתחומה, ומדי שנה הוציאה סכום של כמיליון שקל על ניקוי הפסולת, מכספי המסים של התושבים. האירוע שהכריע את הכף לטובת הקמת האתר היה הסכם הגג שנחתם בין האוצר לבין העיר, וכלל בנייה חדשה בהיקף של כ־1.7 מיליון מ"ר.

אהרון חג'בי, מנהל אגף התברואה בעיר, מספר כי הסדרת פסולת הבניין כללה גם שיפור השירות לתושבים. האתר העירוני, המופעל על ידי קבלן שזכה במכרז תפעולי, מספק שירות פינוי מכולות מוזל לתושבי העיר. כך שאם בעבר פינוי מכולה של 8 קוב עלה לתושב כ־1,000 שקל, כיום המחיר הוא 600 שקל בלבד. ואם בעבר התושבים נדרשו למצוא בעצמם קבלן פינוי, כיום כל תושב שמשפץ את ביתו וצריך לפנות פסולת יכול לעשות זאת באופן מסודר דרך העירייה, המקבלת כסף עבור הפסולת המגיעה לאתר. במקביל הוקמה יחידת אכיפה, ולפי חג'בי, נרשמה ירידה משמעותית בהשלכת הפסולת, לצד צניחה של כ־90% בהוצאות על ניקוי השטחים הפתוחים.

עם זאת, הבעלים של אתרי המיחזור אינם יכולים לסמוך על הכנסה יציבה. כך למשל בראשון לציון אתר המיחזור קולט כ־800-700 טונות פסולת ביום, כמחצית בלבד מהקיבולת המרבית. בעלים של אתר מיחזור המבקש להישאר בעילום שם, מחשש שעברייני הפסולת יתנכלו לו, אומר בשיחה עם "כלכליסט", כי הוא במצוקה אמיתית והעסק נמצא בקריסה: "אנחנו משקיעים עשרות מיליוני שקלים כדי להקים אתרים, אבל המובילים לא מגיעים אלינו באופן רציף. יש ימים שמגיעים אלינו עם 1,000 טונות, ויום למחרת רק עם 200 טונות. אי אפשר לנהל עסק בצורה כזו, וזו גם הסיבה שאין שחקנים חדשים בתחום. אנחנו מפסידים כסף, ואם לא יהיה שינוי במסגרת החוק ניאלץ לסגור.

"בדרום יש אתרים פיראטיים בבעלות של משפחות בדואיות, שמוכנות לקנות את הפסולת בשליש מהמחיר שגובים האתרים החוקיים. אם משלמים למובילים על פינוי עשר מכולות, הם מעבירים רק אחת לאתר החוקי, מקבלים עליה אישור — ומצלמים העתקים עבור תשע המכולות הנותרות, שהושלכו בשטח פתוח או באתרים פיראטיים. המתוחכמים יותר מקימים תחנת מעבר פיראטית, מוכרים את כל מה שאפשר, ואת הפסולת הנותרת מעבירים לאתר המיחזור. הבעיה היא שאלה השאריות שאי אפשר להשתמש בהן".

אחד האתרים הגדולים בענף הוקם בסמוך לקיבוץ נען, בהשקעה של כ־20 מיליון שקל, מתוכם כ־8 מיליון שקל במענק ממשלתי. יעקב נגרין, בעל האתר, מספר על שורה ארוכה של אתגרים העומדים בפני העוסקים בתחום, כגון כמויות אדירות של מים הדרושות לפעילות המיחזור ובעיות בהקצאת קרקעות מצד המדינה.

אין שוק לתוצר ממוחזר

מכשול נוסף של אתרי המיחזור הוא ביקוש נמוך לתוצרתם. גם לאחר תהליך ארוך ומורכב של מיחזור פסולת, מתקשים בעלי האתרים למכור את התוצרים. זהו אחד החסמים העיקריים שמעכבים את כניסתם של החומרים הממוחזרים לשוק הבנייה. הסבר אפשרי הוא המבנה המסורתי של השוק, המתקשה לקבל שינויים. אך גם אינטרסים כלכליים של תאגידי הענק משחקים תפקיד, שכן הם שולטים גם בענף המלט וגם במחצבות.

עודד נצר, ראש האגף לטיפול בפסולת במשרד להגנת הסביבה. "מובילי הפסולת נעדרי תמריץ לבצע את העבודה" | צילום: עמית שעל

"זה לא פשוט לשכנע מהנדס לקחת חומר ממוחזר שהוא פחות מכיר, ולחברות בענף כמו חברה שמייצרת בטון וגם מחזיקה במחצבות יש אינטרס לשמר את המצב הקיים", אומר נצר. לדבריו, המחיר של חומרי הגלם נמוך, ולכן קשה להתחרות בהם. "יש גם את נושא התקינה, שעדיין לא קיימת בכל המוצרים – עניין שייפתר עם הזמן, וצריך גם להשקיע מאמצים במחקר ופיתוח מוצרים ממוחזרים חדשים".

עם זאת, בעיית הביקוש למוצרים של מתקני המיחזור יכולה להיפתר בהחלטה אחת של הממשלה: לחייב את החברות הזוכות במכרזים ממשלתיים לפרויקטים גדולים בתחום הבנייה והתשתיות להגדיל את היקף השימוש בחומרים ממוחזרים. החלטת ממשלה מ־2003 קובעת שמכרזים יוסיפו דרישה ל־20% חומרי גלם ממוחזרים. אלא שלפי המשרד להגנת הסביבה, איש לא מוודא שהדבר מתרחש בפועל. "אם משרד השיכון, רמ"י, נתיבי ישראל ועוד חברות היו משתמשות בחומרים ממוחזרים, זה היה פותר את הבעיה הזו בן רגע. אנחנו מנסים לפתור את זה כל הזמן מול הגופים הללו. שימוש במצע ממוחזר לכבישים ותשתיות למשל הוא קל ופשוט ולא דורש תקנים מיוחדים", מסביר נצר.

במשרד האוצר אומרים בתגובה: "אנו סבורים כי חיוב של 20% ומתן ניקוד עודף מעבר לכך הוא מידתי. אנו לא מכירים מכרזים ממשלתיים (החשכ"ל אחראי על משרדי הממשלה ויחידות הסמך ועליהם חלה ההוראה) בהם ההוראה אינה מיושמת. ככל שמקרים כאלה יובאו בפנינו הם ייבדקו".

גם הרשויות המקומיות יכולות להשפיע על הביקוש, אך עד כה ראשון לציון ופתח תקווה הן היחידות שקבעו כי המילוי הנדרש בעבודות המקדימות סלילת כבישים בעיר יהיה מחומרים ממוחזרים בלבד.

בשלב זה הסדרת תחום פסולת הבניין תלויה בעיקר בתיקון לחוק שמקדם המשרד להגנת הסביבה, המנסה ליצור מודל עסקי שיעצור את השלכת הפסולת אל השטחים הפתוחים. לדברי נצר, המודל הוא דינמי כי "אנחנו בתהליכי חקיקה, אבל הרעיון הוא להגדיר את השחקנים המרכזיים בשרשרת הטיפול בפסולת הבניין, ולקבוע את התפקידים, הסמכויות והחובות של כל אחד מהם".

השר להגנת הסביבה, ח"כ זאב אלקין: "פסולת בניין הזרוקה היום בצידי הדרכים היא מכת מדינה והגיע זמן לפתור אותה בשנת 70 לקום המדינה. שנים רבות קידום חוק פסולת בניין נתקע במסדרונות הממשלתיים, ועם כניסתי לתפקיד שר הגנת הסביבה שמתי לי את קידום החוק כאחת מהמטרות המרכזיות של אסטרטגיית הפסולת החדשה. אני שמח, שלאחר עבודת תיאום מאומצת מול מרכז השלטון המרכזי ומשרדי הממשלה, רכבת החקיקה של חוק פסולת בניין יוצאת לדרך. מדובר במהפכה סביבתית במדינת ישראל".