מבקר המדינה: הממשלה נכשלה בפתרון מצוקת הדיור ביישובים ערביים

"בעשור האחרון קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות לפתרון בעיית הדיור ביישובים הערביים. עד מועד סיום הביקורת (דצמבר 2017, א"ג) לא תרמו התוכניות לפתרון הבעיה או תרמו לכך תרומה מועטת", כך מסכם מבקר המדינה השופט בדימוס יוסף שפירא את ממצאיו באשר לטיפול המדינה במצוקת הדיור ביישובים ערבים.

המבקר בחן במיוחד את מאמצי הממשלה למימוש תוכנית חומש (חלק מהחלטה 922, לפיתוח כלכלי של אוכלוסיית המיעוטים) בתקציב של 1.2 מיליארד שקל, שיישומה אמור להסתיים ב-2020. התוכנית מבוססת על דו"ח צוות 120 הימים שהוקם ב-2014 על ידי שר האוצר דאז יאיר לפיד, הציג את החסמים שגורמים למצוקת דיור, והמליץ על פתרונות. על בסיס הדו"ח הזה גובשה ב-2016 תוכנית החומש. התוכנית נועדה לטפל בתכנון מתארי, תכנון מפורט של קרקעות מדינה ושל קרקעות פרטיות, סבסוד הפיתוח של קרקעות מדינה, בניית מוסדות ציבור ושיווק קרקע מדינה למגורים. אך על פי המבקר גם תוכנית זו "טרם הצליחה להביא לשינוי ניכר בעניין שוק הדיור ביישובים הערביים, ונושאים רבים שהיה צורך לקדם טרם קודמו".

המבקר התמקד במשבר הדיור שחל ביישובים ערבים מאז 2008, כאשר לדבריו מדי שנה נוצר מחסור של 5,000-4,000 דירות. אבל המבקר מבהיר כי הבעיות והחסמים שמונעים את פתרון המשבר ידועים לממשלה כבר משנת 2000, כלומר לפני קרוב ל-20 שנה. שפירא מזכיר כי הדברים הוצפו כבר בדו"ח ועדת אור, ועדת חקירה ממלכתית שבחנה את אירועי אוקטובר 2000 - התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ערבים. כבר אז זיהו חברי הוועדה את המצוקה וקבעו כי "בחמישים השנים הראשונות למדינה גדלה האוכלוסייה הערבית פי שבעה לערך. במקביל, נשאר השטח המאפשר בנייה למגורים בעיקרו כמעט ללא שינוי. כתוצאה מכך, גדלה הצפיפות ביישובים הערביים במידה ניכרת. מצוקת השטחים לבנייה פגעה קשות בזוגות צעירים שחיפשו להם דיור".

גם ב-2010 הכינה הממשלה תוכנית חומש שנועדה להתמודד עם המשבר, ב-2012 התקבלה החלטת ממשלה נוספת שנועדה לפתור את מצוקת הדיור ביושבי מיעוטים "אולם האמצעים שננקטו על פי החלטות אלה לא תרמו בדרך כלל לפתרון הבעיה" קובע שפירא.

בעקבות הכישלונות נולד צוות 120 הימים שהקים כאמור יאיר לפיד, שר האוצר באותם ימים. בדו"ח הובהר כי הבעיה העיקרית על פי אותו הצוות היא מחסור בקרקעות מדינה ביישובים ערבים. פתרון מצוקת הדיור בקרקעות פרטיות אינו בר ביצוע משום שאין למדינה יכולת ליזום בעצמה בניה, ובעלי הקרקע אינם מעוניינים או אין להם משאבים מספיקים לכך. הצוות המליץ לקדם תוכנית סיוע הכוללת פתרונות תכנון, פיתוח ושיווק קרקעות. את התוכנית הזו אימצה כבר הממשלה הבאה, תוכנית אותה הוביל משרד האוצר שבראש עמד כבר משה כחלון, ומשרד הבינוי בראשות יואב גלנט.

ב-2016 קיבלה הממשלה החלטה 922 על תוכנית חומש עד לשנת 2020 שכאמור כוללת תקציב של 1.2 מיליארד שקל שמיועדים לתחום הדיור. המבקר מונה שורה של מחדלים שברובם ככולם נובעים מחוסר יכולת או רצון מצד משרדי הממשלה להתמודד עם הקשים. החצים מופנים למשרד הבינוי והשיכון שבראשו עמד בתקופה שנבדק יואב גלנט, משרד האוצר שבראשו משה כחלון, מנהל התכנון, רמ"י, והמשרד לשיוויון חברתי שבראשו גילה גמליאל, ועמד בראש ועדה בין משרדית שנועדה לבחון את התקדמות התוכנית. .

משרד הבינוי היה אמון על הפן הביצועי של התוכנית, אך מקבל משפירא ציון נכשל.

השר יואב לגנט בלם בעצמו תוכנית ענקית לבניית 5000 דירות בטמרה, רק משום שהיא כללה כביש גישה שעבר סמוך למצפה אבי"ב שבו מתגוררות 230 משפחות. הפרשה שנחשפה לראשונה בכלכליסט לא נפתרה עד עתה, התוכנית תקועה, ובעקבות זאת לא נחתם הסכם גג עם העיר שאמור היה להזרים לה מאות מיליוני שקלים לפיתוח תשתיות. משרד הבינוי אמון גם על הסכמים אסטרטגיים שנחתמו עם 13 יישובים ערביים שמטרתם הזרמת תקציב ליישובים לצורך תכנון, פיתוח ושיווק מתחמים לדיור, אך הסכמים אלה תקועים, ואף ישוב לא מצליח לעמוד בתנאי הסף למעבר משלב א' לשלב ב'. בנוסף לכך הקצאת התקציב היא אחידה, ללא בחינה פרטנית של צורכי הישוב, כך למשל, באופן אבסורדי ההסכמים הקצו תקציב לתכנון על קרקע מדינה למרות שב-9 מ-13 היישובים שחתמו על הסכם אסטרטגי כלל לא היו עתודות קרקע לתכנן עליהן.

המחסור בקרקעות מדינה ביישובים ערבים הוביל את הממשלה לקבל כמה החלטות שנועדו להקל במעט את המצוקה, אך החלטות אלה לא יושמו. כך למשל, בהתאם להחלטת ממשל 922 תקצב משרד הבינוי 26.5 מיליון שקל לקידום תוכניות בנייה למגורים על קרקעות מדינה ביישובים ערבים. בפועל במועד בדיקת המבקר שיעור ניצול התקציב היה דל ועמד על 322 אלף שקל בלבד, בקושי אחוז.

ב-2015 קיבלה הממשלה החלטה שנועדה לאפשר בנייה בקרקעות מדינה צמודות לגבולות של יישובים ערבים. מועצת מקרקעי ישראל, שבראשה שר האוצר משה כחלון, אמורה הייתה להחליט על עקרונות ודרכי פעולה באשר לאופן הקצאת קרקעות אלה, עד מועד הבדיקה לא נעשה דבר בעניין.

על פי המבקר במקרים הבודדים בהן המדינה משווקת קרקעות מדינה לבנייה ביישובים ערבים, המכרזים נכשלים. הכישלון נובע בין היתר מהיעדר מידע בערבית בעניין הדרישות והתנאים במכרזים. מסמכי המכרזים מפורסמים רק בעברית, ואילו בערבית יש רק הודעה תמציתית על הקרקע המשווקת, וכמות יחידות הדיור שאפשר לבנות בה. כדי לפתור זאת הוקצה לרשות מקרקעי ישראל תקציב של 2.7 מיליון שקל להתאמת המכרזים לתושבים ערבים- תרגום המכרזים, קיום כנסי רוכשים. אך על פי המבקר פעולות אלה לא בוצעו במועד הבדיקה.

משרד הבינוי אמון היה על תקציב של 750 מיליון שקל לבניית מוסדות ציבור ביישובים ערבים, אך במועד הבדיקה לא נבנה אף לא מוסד ציבורי אחד חדש. ועל פי שפירא נוצל תקציב זעום של 5 מיליון שקל לצורך העניין.

למרות שבמסגרת החלטה 922 היה תקציב ייעודי לבניית מוסדות ציבור, ב-20 מתוך 22 מכרזי מקרקעין לבניה למגורים שניהל משרד הבינוי הועמסה על מחיר הקרקע עלות בניית מוסדות הציבור, עובדה שייקרה את העלות שנדרשו הזוכים לשלם ומטבע הדברים הרחיקה חלק מהמתמודדים הפוטנציאלים.

אחד הכשלים בפתרון מצוקת הדיור, הוא כישלון תכנוני הנובע בין היתר מכך שייצוג הערבים במוסדות התכנון דל ואינו משקף את שיעורם באוכלוסייה הכללית. היעדרות ערבים במוסדות התכנון אינה מאפשרת לייצג את הצרכים התכנוניים של יישובים אלה.

לפי מבקר המדינה "שיעור הייצוג של המיעוטים במוסדות התכנון דל לעומת שיעורם באוכלוסיה ולא ניתן לקבוע בכך ביטוי הולם לייצוגה של אוכלוסייתה המיעוטים. דברים אלה מקבלים משנה תוקף כשהייצוג ההולם נדרש על פי החוק". כך, מבין 35 חברי המועצה הארצית שהיא המוסד העליון לתכנון ובניה יש רק 2 ערבים, ראשי מועצות ערביות. בות"ל (הוועדה לתשתיות לאומיות) ערבי 1 מתוך 17, בוועדות המחוזיות צפון וחיפה שבתחומן מרבית היישובים הערבים רק 7% מהחברים הם בני מיעוטים- 4 מתוך 54. במחוז צפון הדבר חמור במיוחד משום שרק 1 מ-17 הוא בין מיעוטים- צ'רקסי - זאת למרות ש-54% מתושבי המחוז הם ערבים.

היישובים הערבים מוחלשים מבחינה תכנונית גם משום שאין בהם ועדות מקומיות לתכנון ובניה, אלא הם כפופים לועדות מרחביות המטפלות באשכול של יישובים. בינואר 2009 המועצה הארצית לתכנון ובניה הורתה על הקמת ועדה מקומית בכל יושב שבו מעל ל-15 אלף תושבים, מדובר בסך הכל ב-21 יישובים מהם 12 ערבים. בספטמבר 2016 גובש במנהל התכנון תקציב של 100 מיליון שקל להקמת ועדות מקומיות ב-9 רשויות ערביות מתאימות. עד מועד הבדיקה לא קמה ועדה מקומית חדשה אחת.

תושבים בישובי ערביים סובלים גם מקשיי מימון, שיעור נוטלי המשכנתאות ביישובים ערביים הוא 2% מכלל מקבלי המשכנתאות בעוד שיעורם באוכלוסים הוא 21.4%. אחת הסיבות לכך היא העובדה כי זכויותיהם במקרקעין לא רשומות כנדרש. בספטמבר 2015 הגיש רשם המקרקעין במשרד המשפטים תוכנית להסדרת רישום בטאבו של 335 גושים, ב-65 יישובים על שטח כולל של 67 אלף דונם. התוכנית אמורה הייתה להסתיים ב-2020, אבל במועד בדיקת מבקר המדינה החלה הסדרה של רק כמה עשרות גושים. ב-2016 התווספו לרשם 3 משרות וניתן לו תקציב של 3.5 מילון למימוש התוכנית, אך במועד הבדיקה רשם המקרקעין עדיין לא ניצל את התקציב והמשרות שניתנו לו.

תגובת משרד הבינוי:

"משרד הבינוי והשיכון שם דגש בשנים האחרונות על פיתוח וקידום נושא הדיור בקרב החברה הערבית. יש לציין כי מדובר בתהליכים שלקוחים זמן שמצריכים שיתופי פעולה מול גורמים רבים. לנושא היישובים בהם אין עתודות קרקע מדינה זמינות לבנייה, יש להבהיר כי בישובים ערבים רבים מרבית הקרקע פרטית ואכן אין למדינה אפשרות לשיווק קרקעות ויחידות דיור.

"במקומות בהם ישנן קרקעות מדינה, מושקעים מאמצים רבים לתכנון ולקידום סטאטוטורי. משרד הבינוי והשיכון נתן בשנים האחרונות מענה ותקצוב עבור תכנון מלאי הקרקעות בבעלות מדינה ביישובי המיעוטים בתחומי תכנית המתאר. ביישובים בהם רוב קרקע פרטית הושקעו תקציבים וקודם תכנון בשיתוף הרשויות המקומיות.

התקציבים הובאו מהחלטות ממשלה כגון 922, כמו כן, קודם תיקון החלטת ממשלה 922 המאפשר הסטת תקציבים מתכנון קרקע מדינה לתכנון בקרקע פרטית, באותם יישובים בהם אין כאמור קרקע מדינה זמינה לתכנון.

"בישוב טמרה קודמו ע"י המדינה בותמ"ל שתי תכניות, הראשונה קיבלה תוקף, וקודם בה שיווק של 439 יח"ד בכנס בשיתוף ובהובלת הרשות המקומית. במהלך השנה הקרובה נמשיך לפעול לקידום שיווקים נוספים. התכנית השנייה נמצאת עדין בתהליך שחלקו הובהר באמצעות בית משפט לעניין צו ההכרזה.

"במקביל פועל משרד הבינוי והשיכון לקידום הסכם גג עם טמרה וכן מקדם אגף המיעוטים במשרד הסכם פיתוח כוללני מול הרשות, במסגרת החלטת ממשלה 922, וזאת על מנת לאפשר תיקצוב לתכניות נוספות והקמת מוסדות ציבור ברשות. בנוסף חשוב לציין את קידום תכנית מחיר למשתכן בחברה הערבית, משרד הבינוי והשיכון קיים עבודת מטה מקיפה לקידום ועידוד הרשמה לתכנית בקרב בני המיעוטים.

"לאחרונה קידם המשרד הכרה בזוגות מאורסים במטרה שיוכלו להוציא תעודת זכאות ולהנפיק תעודת זכאות. במקביל לצעדים אלה, המשרד משקיע רבות בקמפיינים פרסומיים ובכנסי הסברה להעלאת המודעות לתכנית "מחיר למשתכן" וחשיפתה בקרב תושבי היישובים הערביים. עד כה שווקו כ 3,500 יח"ד".

ממינהל התכנון נמסר: "בשנים האחרונות מינהל התכנון פועל רבות לקידום התכנון ביישובי החברה הערבית תוך עמידה ביעדי התכנון בהתאם לתוכנית האסטרטגית לשנת 2040. כפועל יוצא, מינהל התכנון צפוי לאשר רק בשנת 2019 כ-60,000 יחידות דיור, פי שלושה מיעד התכנון שנקבע.

"הקמת ועדה מקומית איננה עניין של מה בכך, ומדובר בהליך ארוך הדורש בין היתר את שיתוף הפעולה של הרשות המקומית עצמה. כבר ב-2016 סיים מינהל התכנון לגבש בשיתוף מחוזות מרכז, חיפה וצפון המלצות להקמת ועדות מקומיות במחוזות אלו. במסגרת הליך זה, נבחנים קריטריונים המחייבים את הרשות לעמוד בהם, ובכלל זה גם הקמת יחידת אכיפה עצמית ובלתי תלויה. לצערנו, בחלק מהרשויות החלטה על הקמת ועדה מקומית לא התקבלה במועצת העיר, ובחלק לא בשלו תנאים אחרים להקמת ועדה מקומית עצמאית.

"באשר לייצוג בוועדות המחוזיות וארציות, חשוב להבהיר כי מינהל התכנון אינו גורם ממנה וחברי הוועדות המחוזיות והארציות נקבעים עפ"י חוק".

מהאוצר נמסר, "בשנים האחרונות נעשתה עבודה חסרת תקדים לתיקון עשורים של הזנחה בנושא הדיור במגזר הערבי. הושקעו משאבים גדולים לטובת תכנון בהיקף של 163 מיליון שקל, עם שיא של 63,000 יחידות דיור מאושרות בתוכניות מפורטות כבר ב-2019, קודמו 58 תוכניות מתאריות המכסות 96% מהיישובים, שווקו מאות יחידות דיור במחיר למשתכן במגוון יישובים, הוכנה תוכנית עבודה להקמת ועדות מקומיות, מונו מתכננים אסטרטגיים ב-32 רשויות, הושקעו למעלה מ- 400 מיליון שקל בבניית מוסדות ציבור, ובוצעה עבודת מטה מסודרת על פי תוכנית ישראל 2040.

אנחנו מכבדים את הביקורת, אך מדגישים שהיא על עשייה בנושא הדיור במגזר הערבי שלא היתה כמותה מעולם. נמשיך לקדם את הנושא ככל שיתאפשר לנו בממשלה החדשה שתקום".

תגובת המשרד לשיוויון חברתי: "המשרד גייס 15 מיליארד לתוכנית 922. תפקיד המשרד לתכלל את התוכנית מול משרדי הממשלה. המשרד גייס חברת בקרה אשר מסייעת ביישום ההחלטה מול הגורמים השונים ואנו במשרד מקיימים בקרות עומק כדי לתת מענה לפערים ולחסמים אשר עולים במהלך יישום התוכנית.הקצנו עובד נוסף לרשויות בעשרות מליוני שקל".

תגובת רשות הרישום והסדר מקרקעין במשרד המשפטים: "מינואר 2018 ועד היום אושרו 53 מפות הסדר בשלבים השונים, מתוכם הסתיים הסדר ותיקון הסדר ב-18 גושים, שכללו 280 חלקות. מיוני 2017 ועד היום נרשמו באגף לרישום והסדר מקרקעין 101 תיקי פרצלציות מסוגים שונים בישובי בני מיעוטים, בהם נוצרו ונרשמו 6699 חלקות ביישובי בני מיעוטים. סה"כ במסגרת הסדר ופרצלציה נרשמו 6,979 חלקות ביישובי בני מיעוטים. הרשות לרישום והסדר מקרקעין תמשיך בהסדרה לפי תכנית העבודה."