משרד התקשורת מודה: רפורמת השוק הסיטונאי לא תחרותית מספיק

תשובת המדינה לעתירת בזק לבג"ץ שהגישה החברה, בדרישה לביטול ההפרדה המבנית שלה, מספקת הצצה למצבה של אחת מרפורמות הדגל של משרד התקשורת, השוק הסיטונאי.

על גבי יותר מ־50 עמודים מנמקת המדינה את הסיבות מדוע לא תפעל לביטול ההפרדה המבנית בבזק, כשהסיבה העיקרית שבהן היא העובדה שהרפורמה לא הביאה את השוק למצב תחרותי דיו. "רפורמת השוק הסיטונאי לא מומשה במלואה, התפתחות התחרות והאינטרס הציבורי נפגעו", כותבת המדינה בתשובה.

מדובר בעתירה שהגישה בזק בפברואר האחרון נגד משרד התקשורת, בדרישה לביטול ההפרדה המבנית בינה לבין החברות־הבנות שלה: בזק בינלאומי, פלאפון ו־yes. לאחר שהמדינה דרשה לדחות את מתן תשובתה ארבע פעמים, בחמישי האחרון היא טענה כי דין העתירה להידחות. המדינה הדגישה עוד כי העתירה מוקדמת, מאחר שהמדיניות בקשר לחובת ההפרדה המבנית נבחנת כיום במסגרת עבודת צוות בין־משרדי שטרם הגיש מסקנותיו: "בפני הצוות מונח מנעד רחב של חלופות - החל מביטול חובת ההפרדה, ועד לחיזוקה של מתכונת ההפרדה". עתה נדרש בג"ץ להכריע בעניין.

בזק ו־HOT הן שתי החברות היחידות בישראל שבבעלותן תשתית נייחת בפריסה רחבה לאספקת אינטרנט וטלפוניה. מצב זה מחייב אותן מחד בהשקעות גבוהות בפיתוח התשתית, אך מקנה להן מאידך יתרון תחרותי. החשש מפגיעה בתחרותיות גרמה לרגולטורים בישראל ובעולם לבחון מגבלות שונות על חברות בעלות מונופול במטרה להגביל את כוחן.

כחלק מרישיונה של בזק עליה להימנע מהעברת מידע מסחרי לחברות־הבנות שלה, ולבצע הפרדה בין ההנהלות, מערכות הכספים, השיווק, הנכסים והעובדים. ההפרדה מגבילה את תחומי פעילותה של החברה־האם לפעילות בתחום הנייח בלבד — טלפוניה קווית ותשתית אינטרנט — כך שבתחומי תקשורת אחרים רשאית בזק לפעול באמצעות חברות־בנות.

רפורמת השוק הסיטונאי נכנסה לתוקף בפברואר 2015, במטרה לחייב את חברות התשתית לאפשר לחברות חסרות תשתית לקנות מהן את התשתית, טלפוניה או אינטרנט, כך שיוכלו למכור ללקוח חבילות תקשורת. על פי מדיניות משרד התקשורת, כאשר יתברר לו שמנגנון השוק הסיטונאי פועל באופן מספק המאפשר פיתוחה של תחרות לאורך זמן, הוא אמור להסיר מבזק ו־HOT בהדרגה הפרדות המגבילות את פעילותן. בזק טוענת כי התנאים לביטול חובת ההפרדה המבנית התמלאו עוד ב־2015, וכי אי־הביטול מלמד על “גרירת רגליים” ועל “סחבת”. מאידך, המדינה טוענת בעתירה כי לטענה של בזק "אין, בכל הכבוד, כל יסוד שבדין".

כך כותבת המדינה בתשובתה: "בזק לא עמדה בתנאים ובעקרונות שהותוו בכל הנוגע לקידומה ופיתוחה של רפורמת השוק הסיטונאי. לא זו אף זו, העותרת הערימה קשיים רבים בהוצאתה לפועל של הרפורמה לאורך השנים, חייבה את מעורבותו הבלתי פוסקת של המשרד בנושא, וכן גרמה לעיכובים שונים. בנוסף, העותרת אף הפרה את הוראות האסדרה כמה פעמים, כך שבפועל נדבכים מרכזיים ברפורמה לא מומשו או מומשו באופן חלקי, ובאיחור ניכר". הרפורמה אמורה להתקיים בשלושה תחומים:

תשתיות אינטרנט

"לא מיושם במלואו”

"בימיה הראשונים של הרפורמה, ימי ההשקה הקריטיים ביותר להצלחתה", כותבת המדינה, "התברר כי בזק הפרה חובות שהוטלו עליה, באופן שהביא לסרבול במעבר המנויים ואף למניעת ניודם לספקי השירות". בעקבות כך, בדצמבר 2015 הטיל משרד התקשורת עיצום כספי על בזק בסכום של כ־8.5 מיליון שקל. כך המדינה כותבת: “אכן באופן יחסי, מבין השירותים הסיטונאיים הכלולים ברפורמת השוק הסיטונאי, שירות זה רשם עם השנים את ההצלחה הרבה ביותר, ונכון לדצמבר 2018, כ־500 אלף מנויים מקבלים שירותי תשתית אינטרנט מספקי השירותים המתחרים". מנויים אלה מהווים כ־38% ממנויי האינטרנט של בזק.

"עם זאת", מבהירה המדינה, "על אף האמור, ברמה הקמעונאית עדיין נותר לעותרת מעמד דומיננטי בענף זה. כך, נכון לסוף שנת 2018, כ־70% ממנויי האינטרנט בישראל מקבלים שירות אינטרנט על גבי תשתית בזק". ב־2018 הכנסות בזק מתשתית אינטרנט עמדו על כ־1.6 מיליארד שקל, המהווים כ־17% מהכנסות הקבוצה.

"בנוסף, יוער כי לעמדת המשרד, גם תיק שירות זה אינו מיושם במלואו על ידי העותרת", כותבת המדינה. לטענת מתחרותיה של בזק, היא מתעדפת את לקוחותיה בכל הקשור לאיכות הקו המסופק ורמת השירות, ובעיקר בכל הקשור לשירות טכנאים.

טלפוניה סיטונאית

"בזק טרם מספקת שירות זה"

"בזק עשתה דין לעצמה ונמנעה מלהיערך לאספקת השירות במועד", מוסרת המדינה. בכניסתו של שלמה פילבר לתפקיד מנכ"ל משרד התקשורת, הוא גיבש מתכונת שונה לאספקת השירות הסיטונאי בטלפוניה, כדי שלא לאפשר את המשך העיכוב. נקבע פרק זמן ניסיוני של שנה, אך הפתרון לא היה מספיק טוב והחברות לא רצו להצטרף לשינוי. לאחר שהמשרד נוכח כי השירות סופק למספר זעום של כמה מנויים בלבד, הובהר לבזק כי ההסדר הזמני לא יוארך וכי החל מאוגוסט 2018, על בזק לספק את השירות במתכונת המקורית. משלא עשתה זאת, הטיל עליה משרד התקשורת בדצמבר 2018 קנס של 11 מיליון שקל, שכנגדו עתרה בזק לבית המשפט.

"הגם שהמועד המקורי ליישום השירות חל לפני יותר מארבע שנים", כותבת המדינה, "בזק טרם מספקת שירות זה. זאת ועוד, אי־אספקת השירות מסייעת לבזק לשמור על מעמדה הדומיננטי בשוק התקשורת בכלל, ופוגעת ברמת התחרות בענף זה בפרט. שכן בכך היא מונעת ממתחרותיה להגדיל את נתח השוק שלהן בשוק הטלפוניה, ואף נפגעת יכולתן להגדיל את נתח השוק שלהן בשווקים מקבילים בשל היעדר האפשרות להציע חבילות שירותים אטרקטיביות יותר".

המדינה מדגישה כי "שירות הטלפוניה הוא עודנו שירות משמעותי ופופולרי מבין השירותים שמספקת בזק בשוק התקשורת הנייחת, ומהווה נדבך מרכזי ביישום רפורמת השוק הסיטונאי. כך, אף שהביקוש לשירות זה נמצא במגמת ירידה, גם בשנת 2018 בזק היא מונופול מוכרז וענף זה הניב לבזק הכנסות בסכום של 1.16 מיליארד שקל, שהם כ־27% מסך הכנסותיה". נכון לסוף שנת 2018, עמד נתח השוק של בזק בשוק הטלפוניה הנייחת על כ־52% בשוק הפרטי וכ־71% בשוק העסקי. במהלך השנים שבהן הרפורמה לא יושמה, בזק הכניסה מטלפוניה בלבד כ־5.4 מיליארד שקל.

כמו כן, ביולי 2017 פורסם דו"ח מבקר המדינה שבו נאמר כי "ההתנהלות בכל הנוגע לאספקתם של שירותי הטלפוניה הביאה לכך שבמשך תקופה ממושכת ספקיות השירות לא יכלו להציע סלי שירותים המתחרים באלה של בזק, והדבר גרם לפגיעה בתחרות ולפיכך גם באינטרס הציבורי".

גישה לתשתיות פסיביות

"בזק הערימה קשיים"

שירות הגישה לתשתיות פסיביות נועד לאפשר לספקי השירותים להשתמש במרכיבים הפסיביים של רשתות התקשורת של בזק, דוגמת קנים, גובים ועמודים, כדי לפרוס את תשתיות התקשורת העצמאיות שלהם באמצעותם, כמו סיבים אופטיים. ללא חיובה של בזק לספק שירות זה לספקי השירות, הם יוכלו לספק את שירותיהם רק על גבי הרשת של בזק ולא על גבי תשתית עצמאית משל עצמם.

כך, לבזק ימשיך להיות מעמד מונופוליסטי בתחום ללא תמריץ מספק לשדרוג התשתיות. "העותרת הערימה קשיים רבים גם ביחס ליישום שירות זה כחלק מרפורמת השוק הסיטונאי, שהצריכו מעורבות בלתי פוסקת של המשרד ובאופן שהוביל לעיכוב משמעותי בפריסת התשתיות על ידי ספקי השירותים. עובדי בזק פתחו בשיבושי עבודה ובהפרעות יזומות לעבודת הקבלנים של מתחרותיה. בזק מחזיקה בתחום זה בנתח שוק של כ־75% מההכנסות. יישום השירות החל בעיקרו רק בשנת 2017".

כמו כן, המדינה מציינת את החלטת הממונה על התחרות מתחילת החודש להטיל עיצום כספי של 30 מיליון שקל על בזק על כך שהציבה קשיים בפני מתחרותיה.