השר הנעלם הפקיר את התקציב, ובכירי האוצר רבים מי יקבע אותו

בעיתוי הרגיש ביותר מבחינת ההיערכות התקציבית לשנת 2020 - בהיעדר ממשלה ותקציב מאושר וכשכינונה של ממשלה חדשה לא נראה באופק - שני האגפים החשובים ביותר במשרד האוצר התנגשו חזיתית על רקע של מחלוקת מהותית. החשב הכללי (חשכ”ל) בראשות רוני חזקיהו, ואגף תקציבים בראשות שאול מרידור, העבירו הוראות סותרות למשרדי הממשלה כיצד להתנהל עם התקציב.

כל זה קורה כששר האוצר משה כחלון, שאמור לנווט מחלוקות מהותיות במשרדו - אינו רלבנטי במוקד קבלת ההחלטות. היעלמותו מזירת המחלוקת השאירה את האחריות בידי פקידיו הבכירים.

ל”כלכליסט” נודע כי ביום רביעי האחרון שיגר אגף תקציבים לכלל משרדי הממשלה והגופים המתוקצבים טיוטת תקציב לשנת 2020. מדובר בתקציב המשכי, שכן אין תקציב מאושר ואין ממשלה. הטיוטה כוללת קיצוץ משמעותי של 20 מיליארד שקל, המחולק בין כלל המשרדים - לא בצורה שווה אלא על פי שיקולי האגף. הטיוטה גרמה למהומה בקרב המשרדים שייאלצו להתמודד עם קיצוצי תקציב גדולים של כ־5% לפחות.

אלא שבחשכ”ל לא אהבו בלשון המעטה את היוזמה ואת הקיצוצים שנקבעו בו, וביום חמישי שיגרו תגובה חריפה למשרדי הממשלה ובה הנחיה להתעלם מהתוכנית של אגף תקציבים.

”כידוע, החשכ”ל הוא האחראי לניהול התקציב ההמשכי לרבות קביעה אילו הוצאות יותרו לביצוע ואילו לא בתקופה הזו”, כותבת טל רביב, העוזרת של חזקיהו. “הריני להבהיר כי ההנחיות היחידות הרלבנטיות לעניין התקציב ההמשכי הן אלו אשר כבר פורסמו ואלה אשר יפורסמו בימים ובשבועות הקרובים על ידי מטה חשכ”ל בלבד. אין לפעול על פי הקבצים שהועברו למשרדים על ידי אגף תקציבים ואין לעצור פעולות בגללם”, מורים בחשכ”ל.

הפקידים קובעים מדיניות

מאחר שאין ממשלה ואין תקציב מאושר, החוק קובע כי תקציב 2020 יהיה מבוסס על היקף התקציב ב־2019 בתוספת האינפלציה. “יש להוציא בכל חודש סכום השווה לחלק השניים עשר מתקציב השנה הקודמת, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן”, נכתב בהוראת תכ”ם (תקנון כספים ומשק של מדינת ישראל) שפרסם החשכ”ל והגיע ל"כלכליסט". מפני שהאינפלציה צפויה לעמוד ב־2020 על 1% לפי תחזיות האוצר, תקציב המדינה לשנת 2020 יעמוד על 400 מיליארד שקל. עוד קובע החוק כי אסור לחשכ”ל להוציא בכל חודש סכום העולה על 1 חלקי 12 של תקציב זה אלא באישור מפורש של החשכ”ל.

ל“כלכליסט” נודע כי לפי חישוב של אגף תקציבים, תקציב 2020 יגיע להיקף של 420 מיליארד שקל, בגלל חישובי “טייס אוטומטי” שאינם בשליטת האוצר.למשל, עלייה במספר הקשישים בישראל מחייבת הגדלה אוטמטית של תקציב הבריאות וכך גם לגבי ריבוי טבעי וקצבאות הילדים. ישנן גם התחייבויות מתמשכות משנים קודמות. כל אלה יביאו לחריגה של 20 מיליארד שקל ביחס לתקרה המותרת. הסכום הזה מתקבל ללא יכולת של ביצוע התאמות, כלומר קיצוצים, שבגלל המצב הפוליטי אין לממשלת מעבר אפשרות או רצון לבצע.

בימים כתיקונם, הממשלה היתה מחליטה על סדר עדיפויות, קובעת את תקרת הגירעון (המינוס הלאומי) ומבצעת את הקיצוצים ואת העלאות המסים המתאימות המוצעות על ידי הדרג המקצועי (אגף תקציבים) כדי לעמוד הן ביעד ההוצאה והן ביעד הגירעון ב־2020.

אלא שהשנה אין ממשלה ואין תקציב. לכן, הפקידים הם שצריכים לקבוע את מה שמכונה “תקציב צל”, הוא התקציב ההמשכי ל־2020 הכולל לפחות חלק מההתאמות הנדרשות. זו הסיבה כי בתקופות האלו נהוג לומר כי הפקידים מנהלים את המדינה. בניית תקציב המשכי על בסיס תקציב צל אינו אירוע חריג בנוף הפוליטי הישראלי ונהוג כי החשב הכללי והממונה על התקציבים בונים אותו יחד ומחליטים מה יהיה היקפו של התקציב ואיפה יבצעו הקיצוצים הזמניים עד הקמת ממשלה ובניית תקציב סופי על ידיה.

הגברת חוסר היציבות

כפי שחזקיהו מציין במכתבו, החוק קובע כי החשב הכללי הוא שבונה ומנהל את התקציב ההמשכי והאחריות נופלת עליו ורק עליו. אלא שהנוהל והשכל הישר משלבים בתהליך הזה את הממונה על התקציבים. שכן עם תום התקציב ההמשכי, בניית התקציב הקבוע חוזרת לידיים של אגף תקציבים שתפקידו הוא לגבש ולנהל את המדיניות התקציבית.

אלא שחשכ”לים וממונים על תקציבים לא תמיד רואים עין ועין את סדרי העדיפויות בעת בניית תקציב צל. אגף תקציבים נוטה לבצע קיצוצים ולהגיש תקציב כמה שיותר מאוזן, תוך חשיפה מינימלית לסיכונים - במקרה הזה כמה שיותר קרוב ל־400 מיליארד שקל. מנגד, חשכ”לים נוטים לאפשר חשיפה ובמידת הצורך להיצמד כמה שניתן לצרכים של המשרדים, תוך שהם משאירים את העבודה הפחות נעימה - הקיצוצים - לאגף תקציבים ולממשלה. כעת, החשכ”ל ואגף תקציבים לא הגיעו לעמק השווה ונוצר קרע ביניהם. נכון לרגע זה, חזקיהו הוא זה שמבקש לנהל את האירוע לבד.

גובה תקציב הצל תלוי מאוד ברמת הגמישות שקיימת באותו שנה. אם הגירעון הוא נמוך, מוטב לבצע כמה שפחות התאמות ללא התייעצות עם הדרג הנבחר, שכן בסופו של יום זו החלטה פוליטית ועדיף שהשינויים האלו ייעשו על ידי ממשלה נבחרת. אלא שבשנת 2020, כידוע, אין מרחבי תמרון בכלל והחריגה מהגירעון צפויה לזנק ולהגיע ל־23 מיליארד שקל לפחות, לא כולל הסכמים קואליציוניים.

מבחינת המשק, ניתוק כעת, ברגע כל כך קריטי, בין שני האישים שחייבים לנהל את האירוע הכל כך רגיש ומורכב הזה - עלול להביא להגברת אי־הוודאות וחוסר היציבות המאפיינות את המדינה ואת המשק בימים אלו.

העצבנות בתוך אגף החשב הכללי החלה בתחילת חודש נובמבר כאשר חזקיהו, ללא התייעצות עם היועץ המשפטי של האוצר, שיגר מכתב חריף הדורש כי כל התחייבות של מעל 200 אלף שקל תעבור אישור של מנהלת החשכ”ל, וזאת למרות כי תקציב 2019 הוא תקציב מאושר על ידי ממשלה.

כוונת החשכ”ל היתה למנוע הקדמת הוצאות פחות נחוצות אל תוך שנת 2019 עבור פרויקטים או אירועים שבשנת 2020 (שנת תקציב המשכי) יש סיכוי כי לא יקבלו את אישור החשכ”ל, שהסביר כי הוא לא מוכן המשרדים “יקבעו לו עובדות בשטח”. המכתב גרם למהומה בקרב משרדי הממשלה ויש כאלו שגם טענו - ועדיין טוענים - כי לחשכ”ל אין סמכות לדרוש דרישה כזו, ולפיכך היא בלתי חוקית. בדיעבד, היועץ המשפטי של האוצר פסק כי הדרישה היא לגיטימית, אך הם הביעו מורת רוח מסגנון הפנייה של החשכ”ל ומהניסוח, וכן מהעובדה שהחשכ”ל לא התייעץ עימם.

הוקמו 4 ועדות חריגים

בשבוע שעבר, כאמור, הוציא החשב הכללי הנחיות ברורות איך המשרדים חייבים לבנות את תקציבהם ולפי איזה סדר עדיפות. כדי להבהיר עד כמה שנת 2020 צפויה להיות קשה, מספיק לעיין בכמה מסעיפי ההוראות החדשות שהגיעו לידי ”כלכליסט”: “אין לחרוג מהמכסה החודשית המאושרת על ידי החשכ”ל; לא יפורסמו מכרזים חדשים; לא יבוצעו התקשרויות חדשות, התקשרויות המשך, הרחבת התקשרויות ומימוש אופציות בהתקשרויות קיימות; לא יבוצעו עדכוני תעריפים לכל נותני השירותים החיצוניים, ובכלל זאת נותני שירותי מחשוב; לא יפורסמו מכרזים לקליטת כוח אדם ולא ייקלטו עובדים; יש להימנע מאישור נסיעות לחו”ל שאינן הכרחיות ודחופות וכאשר ישנן, רק באישור מנכ”ל המשרד“.

עוד עולה כי עתידן של כל התמיכות שמעניקה הממשלה למוסדות ציבור, שהיקפן כ־2 מיליארד שקל, לא ברור ויידון בוועדת חריגים. עקב מצב החירום שצופה החשכ”ל, הוקמו 4 ועדות חריגים שייבחנו כל חריגה והוצאה חריגה.