המהפך השלטוני ברשות המקומית – איום או הזדמנות?
מוגש מטעם DUN'S 100
לא אחת אנו נתקלים בתופעה, בה פרויקט בנייה שזכה לעידוד ותמיכה גורפת מצד השלטון המקומי לאורך שנים, נעצר לחלוטין או שיזמיו נדרשים לערוך שינויים דראסטיים בעלי מחיר כלכלי כבד, עקב בחירתו של ראש עיר חדש.
אכן, השלטון המוניציפאלי החדש זכאי בהחלט לנקוט בעמדה שונה מזו של קודמו - בפרט אם מדובר בסוגיות שעמדו במוקד מערכת הבחירות העירונית. עם זאת, יש לתת את הדעת גם להסתמכות של בעלי הקרקע, היזמים והתושבים ולשמירה על היציבות והוודאות התכנונית. הדבר תלוי במיוחד בשלב שאליו הגיע הפרויקט ובאישורים שכבר התקבלו.
אחת הדוגמאות לכך נידונה על ידי בית המשפט העליון לפני כשנה (בע"א4872/17 המועצה המקומית זיכרון יעקב נ' מאיר אפרת אחזקות בע"מ). במקרה זה, דן בית המשפט העליון בשאלת תוקפו של הסכם שנחתם בין יזם לבין המועצה המקומית זיכרון יעקב, שהתחייבה לתמוך בתכנית מטעמו להקמת יחידות דיור על גבי קרקע שיועדה למלונאות. קידום התוכנית הביא למחאה ציבורית, שבעקבותיה התפטר ראש העיר המכהן ונבחר ראש עיר חדש, שהיה מבין המתנגדים לתכנית. חילופי השלטון הובילו להיפוך עמדת המועצה ביחס לתכנית ולהגשת ערר מטעמה, שבמסגרתו היא ביקשה להסיר את שמה כיזמית התכנית (מהלך שאיפשר את הגשתה). היזם מנגד, הגיש תביעה לאכיפת ההסכם. בית המשפט המחוזי קיבל את התביעה, אולם ערעור שהגישה המועצה לבית המשפט העליון התקבל בדעת רוב. הנימוק לקבלת הערעור לא נגע לסוגיית ההשתחררות מהסכם עקב חילופי השלטון, אלא התבסס על כך שההסכם לא אושר ע"י המועצה ולכן בטל בשל חריגה מסמכות. יחד עם זאת, בית המשפט העליון קבע כלל עקרוני לפיו האפשרות להשתחררות רשות מחוזה תהיה ראויה להיבחן במקרים שבהם ההתקשרות "נסבה על סוגיה משמעותית שלחילופי השלטון היה קשר אליה וברקעה מצוי אינטרס ציבורי או צורך ציבורי חיוני שאותו השלטון החדש מבקש לקדם".
פסק הדין הוביל לכך שבדיון נוסף בתכנית שהתקיים לפני מספר חודשים, קבעה הוועדה המחוזית כי לנוכח שינויים תכנוניים, שחלו במרחב התכנון של היישוב והסרת חתימת המועצה המקומית כמגישת התכנית, התכנית תבוטל.
חשוב להדגיש כי למרות שדובר בתכנית בסמכות הועדה המחוזית (שאישרה את התכנית מלכתחילה) ואשר אינה מחויבת לקבל את עמדת הרשות המקומית ביחס לתכנית, הוועדה המחוזית מצאה לנכון לשנות את החלטתה המקורית ולאמץ את העמדה החדשה של השלטון המקומי. מקרה זה מהווה דוגמא להשפעה המשמעותית שיש לרשויות המקומיות לגבי התכנון במרחב המקומי, גם אם לא מדובר בתכנית בסמכות הוועדה המקומית.
עם זאת, לא תמיד מוסדות התכנון והערכאות השיפוטיות ייטו לאמץ שינוי עמדה שהתקבל בעקבות חילופי שלטון באמצע ההליך התכנוני.
כך, במסגרת הבחירות האחרונות ברשויות המקומיות, חל מהפך בעיר חיפה ונבחרה ראשת עיר חדשה, אדר' עינת קליש. בעקבות חילופי השלטון, העירייה, שקודם לכן תמכה נמרצות בהקמת נמל המפרץ החדש בחיפה, שינתה את עמדתה והתנגדה להקמתו בטענה של פגיעה באפשרות להארכת מסלול שדה התעופה המצוי בסמוך לנמל. ההתנגדות הוגשה לאחר שכבר התקבלה החלטת ממשלה על הקמת הנמל. כמו כן, במועד הגשת ההתנגדות, כבר יובשו שטחי ים נרחבים לצורך הקמת הפלטפורמה שעליה יבנה הנמל, בהתאם לתכנית מתאר ארצית שאושרה לשם כך. הוועדה המחוזית דחתה את ההתנגדות שהגישה העירייה בגין התכנית המפורטת שנועדה לאפשר הקמת מבנים על גבי השטחים שיובשו ואת בקשתה לעכב את אישור התכנית לצורך בחינת חלופות נוספות שלא יפגעו באפשרות להארכת המסלול.
נקבע, כי עיכוב הדיון בתכנית מהווה פגיעה חמורה בהליך התכנון הסטטוטורי, בפרט משמדובר בתשתית בעלת חשיבות לאומית אשר הוחל בפיתוחה. ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית דחתה את הערר שהגישו העירייה והוועדה המקומית בגין החלטה זו, בקובעה שיש לשמור על הוודאות והיציבות התכנונית, כאשר: "שינוי עמדה בעקבות חילופי שלטון הוא עניין לגיטימי, אולם הוא אינו מאפשר לבטל הסכמות שכבר עוגנו בתמ"א וקיבלו מעמד של דין, וההתחשבות בו צריכה להיעשות בהתאם לשלב שאליו הגיעו הליכי התכנון. לכך יש להוסיף כי אף שיש חשיבות רבה לעמדת הרשות המקומית והוועדה המקומית ביחס לתכניות החלות בשטחן... בסופו של יום ההחלטה בתכנית, שהיא תכנית בסמכות ועדה מחוזית, מסורה בידי הוועדה המחוזית..." (ערר 10/19 עיריית חיפה ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה ואח').
מכאן, כי המוכנות של מוסדות התכנון והערכאות השיפוטיות הרלוונטיות לעצור או לשנות פרויקט לנוכח חילופי "גברי" (ובמקרה של חיפה נשי) בשלטון המוניציפאלי, תלויה גם בשלב שאליו הגיע ההליך התכנוני, כמו גם בטיבו ובחשיבותו הציבורית. דומה, כי בהתנגשות בין תכנון בר תוקף ברמה הלאומית לבין אג׳נדה מקומית חדשה, יכריע האינטרס הציבורי לטובת התכנון הלאומי המחייב, שהוא תולדה של פעילות השלטון המרכזי ומוסדותיו. לעומת זאת, כשמדובר ביוזמה מקומית, תהיה היא לרוב תלויה לחלוטין בעמדתו של השלטון המקומי החדש, מה שנותן ביטוי לדמוקרטיה התכנונית במרחב המקומי.
להשלמת התמונה יצוין, כי עתירה שהגישה העירייה בגין החלטה זו נמחקה בהסכמה, לאחר שגובש בינה לבין משרד התחבורה והגורמים הרלוונטיים בתחום התעופה והנמלים הסכם שלא הצריך את שינוי התכנית.
יש להביא בחשבון, כי שיתוף הפעולה של הרשות הינו קריטי ליזם גם בשלבים שלאחר אישורה של התוכנית (בראש ובראשונה לצורך קבלת היתרי בניה וכמובן גם במגוון של נושאים נוספים לאורך חיי הפרוייקט). על כן, לעמדתנו, הגם ששינוי עמדה של רשות מקומית בקשר לפרויקט, שהושקעו בו משאבים רבים ואשר זכה לתמיכה נלהבת של הרשות המקומית, עשוי להיות מתסכל ומאכזב, מוטב להגיע להסכמות עם השלטון המקומי החדש, גם במחיר של עיכוב ועריכת שינויים מסוימים בפרויקט. שיתוף פעולה עם השלטון המקומי החדש עשוי להניב פירות משמעותיים גם להמשך הדרך ולעיתים אף להוביל לשיפור הפרויקט.
עו"ד מאיר פורגס הינו שותף מנהל במשרד ש. בירן ושות' , עו"ד נעה יגלה הינה עו"ד במשרד ש. בירן ומומחית בתחום התכנון והבניה, שניהם מטפלים בתיקים מורכבים ועקרוניים בתחום זה, בין היתר בסוגיות נשוא מאמר זה.