הלפרין: חוק המזון נכשל בהורדת מחירים

מה שהיה ברור מזמן לצרכנים, לקמעונאים ולספקי המזון מקבל כעת חותמת רשמית: חוק המזון שנכנס לתוקף ב־2015 לא מילא את מטרתו ולא הביא להגברת התחרות ולהורדת מחירים משמעותית. כך עולה מטיוטת מחקר שערכה הרשות לבחינת השפעת הסעיף בחוק (8ד), האוסר על ספק להעביר תשלומים לקמעונאים גדולים.

לפי רשות התחרות, איסור התשלומים לקמעונאים הוביל לירידה שולית של 0.3% במחירים לצרכן, בעוד הקמעונאים, שנהנו מירידה של 1.1% במחיר הקניה מהספקים, גרפו את עיקר ההוזלה לכיסם. כתוצאה מכך, נרשמה עלייה ממוצעת של 0.9% במרווח הגולמי של הקמעונאים.  

טיוטת המחקר פורסמה כבסיס לשימוע שתערוך הרשות ושבסופו היא צפויה להכריע אם להותיר את הסעיף בחוק על כנו או לבטלו. במסגרת השימוע יוכלו בעלי העניין בתחום — בעיקר הקמעונאים והספקים — להעביר את עמדתם בנושא עד 6 במרץ.

מימין: מנכ"ל שופרסל איציק אברכהן, הממונה על התחרות מיכל הלפרין ומנכ"ל תנובה איל מליס | צילומים: אוראל כהן, תומריקו

הסעיף בחוק קובע ש"ספק לא יעביר תשלומים לקמעונאי גדול בכסף או בשווה כסף, וקמעונאי גדול לא יקבל תשלומים כאמור". הסעיף נולד בעקבות תלונות של ספקים קטנים, לפיהן הטבות שמעניקים הספקים הגדולים לקמעונאים גורמות לכך שהם זוכים להעדפה בשטחי מדף. לטענת הספקים הקטנים, הם לא מסוגלים להתחרות עם הספקים הגדולים בשל משאבים פיננסיים מוגבלים. מעבר לכך, הועלה חשש שקשיי הנזילות הפיננסית של הספקים הקטנים יקשו עליהם להתחרות בהנחות שיעניקו הספקים הגדולים.

הסעיף בא לעצור את הפרקטיקה שהיתה קיימת עד לאישור החוק, במסגרתה נהגו ספקים לתת לקמעונאים מענקים ותשלומים עבור עמידה ביעדי מכירות, חגים, פתיחת סניפים וקידום מכירות. בנוסף, היו ספקים שבהם הוענקו חופשות בחו"ל ואייפדים לבכירים ברשתות השיווק.

לפי נתוני רשות התחרות, לפני כניסת החוק לתוקף, ספקים גדולים נהגו להעביר לקמעונאים מענקים והנחות בהיקף ממוצע של כ־6% מהמכירות השנתיות שלהם לאותו קמענאי. לעומתם, ספקים קטנים נהגו להעביר לקמעונאים הטבות ומענקים בהיקף של 10% מהמכירות אליהם. בחלק מהמקרים היקף התשלומים היה אף גבוה משמעותית.

להערכת הרשות, תשלומים בדמות בונוסים, חופשות ומתנות שהועברו לקמעונאים לא גולגלו הלאה אל הצרכן, בעוד שהנחות שהועברו עבור יחידות מוצר כן צפויות להגיע אליו. משום שחוק המזון לא אסר על מתן הנחות מסחריות מהספקים לקמעונאים עבור יחידות מוצר, אותם מענקים ותשלומים הועברו לשם. כך, במקום להעביר תשלומים ומענקים החלו הספקים להעניק לקמעונאים הנחות ביחס למחירי המחירון שלהם כנגד רכישת יחידות מוצר.

בנוסף, בחנה רשות התחרות את מידת הריכוזיות בקטגוריות מזון ספציפיות ובדקה אם יישום החוק סייע לספקים הקטנים לגדול בהן. בדיקת המחיר הסיטונאי, המחיר לצרכן והמרווח הגולמי של הקמעונאי העלתה שהחוק לא הוביל לשינויים משמעותיים.

צילום: אוראל כהן

הפטורים נשלפו במהירות והוראות השעה לא הוארכו

חוק המזון אושר בכנסת במרץ 2014 בעקבות מסקנות ועדת קדמי לבחינת התחרותיות בענף המזון, שהוקמה בקיץ 2011 על רקע המחאה הציבורית כנגד מחירי המזון הגבוהים בישראל. הוועדה מצאה כי בשנים 2008–2005 עלו מחירי המזון בישראל בשיעור שנתי 7% לעומת שיעור שנתי ממוצע של 4% במדינות ה־OECD. החוק שילב גם את הצעות רשות התחרות (אז רשות ההגבלים העסקיים), שחקירה ממושכת שביצעה איתרה כשלים מהותיים ביחסים בין ספקי המזון והקמעונאים, והצביעה על ריכוזיות גבוהה ורמת תחרות נמוכה.

החוק כלל שלושה פרקים עיקריים: פרק שקיפות שחייב את רשתות המזון לפרסם באינטרנט את המחירים העדכניים של המוצרים בסניפיהן, כך שהצרכן יוכל להשוות מחירים בקלות; פרק תחרות גיאוגרפית, שהגביל את יכולתן של רשתות השיווק להתרחב באזורים שבהן הן אוחזות בשליטה, בנסיון לייצר תחרות אזורית; ופרק שלישי שעסק בהסדרת היחסים בין הקמעונאים והספקים, אסר על הספקים לסדר את מדפי המוצרים ברשתות המזון והגביל את שטחי המדף המוענקים לספקים גדולים.

אלא שגם לאחר כניסת החוק לתוקף בינואר 2015 הצרכן לא חש ביחירת מחירים או בשינוי מהותי בעוצמתם של הספקים הגדולים. חודשים ספורים אחרי כניסת החוק לתוקף החלה רשות התחרות להעניק לספקים פטורים שאישרו להם להמשיך לסדר את מדפי המוצרים ברשתות ולהתערב במחירים לצרכן. במקביל, לא חודשה הוראת שעה שהגבילה את שטחי המדף שהוענקו ספקי הענק בעלי מחזור מכירות שנתי של יותר ממיליארד שקל, ונועדה לאפשר לספקים קטנים ובינוניים לתפוס להגביר את התחרות.

מעבר לכך לא הוכנסו בחוק שינויים בהתאם לשינויים שעבר הענף, כמו צמיחת המותגים הפרטיים של רשתות השיווק — המותג הפרטי של שופרסל מהווה היום כרבע מהמכירות ברשת אך היא אינה מוגדרת כספק גדול ולכן לא מוטלות עליה הגבלות רלבנטיות. פרק השקיפות עצמו נרמס, שכן המדינה נמנעה מהקמת מאגר מחירים פרטי והותירה את הביצוע בידי יזמים פרטיים שלא קידמו אותו. השימוע שנערכת רשות התחרות לקיים עתה בסעיף המענקים לקמעונאים עלול להוביל לביטול האיסורים ולרוקן עוד יותר את החוק מתוכן.

הלפרין: האם התוצאה היתה שווה את הטרחה?

למרות ההשפעה הדלה של חוק המזון על השוק העולה מהמחקר של רשות התחרות, ברשות רואים בעצם קיום המחקר הישג משמעותי. "לא קל לקחת השפעות חוק ולבודד אותן ממה שקורה סביב ולבדוק את ההשפעה הספציפית. זה הישג מחקרי של הרשות", אמרה אתמול ל"כלכליסט" הממונה על התחרות ויו"ר הרשות מיכל הלפרין. "חוק המזון הוא חוק ישראלי מקורי שאין כמותו בעולם, ומעניין לראות כיצד הוא השפיע.

"כעת אנחנו רוצים לקחת את הנתונים, לדבר עם בעלי העניין בשוק ולשמוע את עמדתם. האם הם חושבים שצריך לשנות, לתקן, לבטל או להמשיך עם החוק. אנחנו מאד פתוחים לשמוע האם החוק הועיל, האם התוצאה שווה את הטרחה שליוותה את החוק, האם מבחינת השוק החוק הוא מאכזב או מפתיע לטובה, ולכן יצאנו לשימוע ציבורי ולא פירסמנו המלצות.

"באשר לשוק המזון בכללותו, אני רואה התחלה של מגמה טובה. אם מסתכלים על נתונים שפרסמו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בנק ישראל ומכון טאוב רואים שבשנים האחרונות חלה ירידה במחירי המזון ועליה ברמת התחרותיות. אני יודעת שעדיין לא נגמרה העבודה ושיש עוד הרבה לעשות, ואנחנו ממוקדים בשוק המזון כתחום עיקרי בעשיה של הרשות.

"גם כשמורידים מכס, חלק מתגלגל ליבואן וחלק לצרכן. זה כשלעצמו לא בהכרח מעיד על בעיה. בשלב זה אני לא מזהה שיש בעיה בשוק קמעונאות המזון בו פועלים גורמים מעוררי תחרות רבים".