צו השעה: העברת תקציב ל־2020 גם אם לא תוקם ממשלה חדשה

בדרגים המקצועיים במשרדי הממשלה מתחילים להבין כי התיקו הצפוי כנראה גם בבחירות הנוכחיות מגדיל את הסיכויים כי באופן חריג יידרש לאשר תקציב ל־2020, גם ללא ממשלה - כלומר תחת כהונתה של ממשלת מעבר.

מגבלות התקציב ההמשכי

בעוד שהתקציב ההמשכי של המשרדים עומד על 400 מיליארד שקל בלבד (397 מיליארד של תקציב 2019 בתוספת המדד), התקציב בהתאם לכללים הפיסקליים היה אמור להגיע ל־412 מיליארד שקל. מדובר בפער גדול של 12 מיליארד שקל. וזה עוד בלי להביא בחשבון את התוספות שאושרו למשרד הביטחון - כמעט מיליארד שקל השנה, וההעדפה שניתנה לתלמידי ישיבות בתקציב הההמשכי. המצב גרוע עוד יותר כאשר מסתכלים על הצרכים בפועל של המשרדים, שכן ההתחייבויות של כלל משרדי הממשלה מסתכמות ב־420 מיליארד שקל, כלומר כאשר יאושר תקציב יידרשו קיצוצים נרחבים.

מימין: ראש אגף תקציבים באוצר שאול מרידור והיועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט. מבחן התעמולה | צילומים: יאיר שגיא, יריב כץ

אבל הבעיה של תפקוד המשרדים תחת תקציב המשכי חריפה יותר אפילו מהפער הכספי, מכיוון שתקציב כזה אינו מאפשר כל גמישות וניוד תקציבים, ומביא להקפאת תוכניות פיתוח קריטיות.

קיצוצים הכרחיים

הקושי העיקרי בהעברת תקציב בכנסת ללא כינון ממשלה וללא קואליציה, אינו נובע מההיבט המשפטי אלא מזה הפוליטי - מהצורך להשיג רוב לאישור התקציב. לכאורה, אם הולכים לבחירות רביעיות אין סיבה לאף מפלגה להתנגד לאשר את תקציב 2020 על בסיס תקציב 2019 (ללא ההסכמים הקואליציוניים שסוכמו אז). אלא שצעד כזה מחייב גם קיצוצים נרחבים, וגם העלאת מסים, כדי שלא להגיע לגירעון של 4.2% שחוזה האוצר בתקציב כזה.

וכאן עולה השאלה למה לכחול לבן, שתמיכתה בתקציב תידרש כדי להעבירו, לחלץ את ראש הממשלה בנימין נתניהו מהבעיה שיצר. שכן במידה רבה הגירעון הגבוה שצריך לסגור נוצר לא רק בעקבות האטה בינלאומית או וירוס הקורונה, אלא בעיקר בשל מהלכים של הממשלה הקודמת של נתניהו. אישור תקציב 2020 לפני הבחירות הרביעיות יגרור צעדים כואבים שגם כחול לבן תידרש להיות חתומה עליהם. הבעיה היא שצעד כזה, למרות שייטיב עם המשק, עלול להיות התאבדות פוליטית מבחינתה.

איזה רוב יידרש בכנסת להעברת תקציב תחת ממשלת מעבר? על כך יצטרכו להחליט היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט (יחד עם יועמ"ש האוצר, ככל הנראה) ויועמ"ש הכנסת איל ינון. הגורמים הרלוונטיים לא דנו באפשרות הזו לפני הבחירות. אבל מבחינת היועמ"ש, כאשר הוא מאשר צעדים של הממשלה הוא נדרש לשלושה מבחנים: האם מדובר בתעמולה; עד כמה המהלך כובל את שיקול הדעת של הממשלה הבאה; היעדר התמיכה בממשלה, שלא נבחרה.

כובל או לא כובל

אישור תקציב 2020 שמבוסס על תקציב 2019, בוודאי אם יגרור גם קיצוצים או העלאות מסים, לא צפוי להיתפס בעיני המשפטנים כתעמולה. אם יהיו בחירות רביעיות, בלאו הכי שנת 2020 אבודה, והממשלה שתקום לאחריהן תוכל לאשר כבר רק את תקציב 2021, כך שאישור של תקציב 2020 לבדה (ולא תקציב דו שנתי) אינו כובל כלל את הממשלה העתידית. וככל שתהיה הסכמה נרחבת בכנסת, היעדר הלגיטימציה הציבורית של ממשלת המעבר אינה רלוונטית.

בעוד שכדי לאשר תקציב נדרש עקרונית רוב רגיל, כלומר לא בהכרח מעל 60 חברי כנסת, במקרה זה כן סביר להניח שהיועץ המשפטי לכנסת ידרוש רוב. איזה רוב? כפי שכדי להאריך את כהונת הכנסת צריך רוב של 80 ח"כים, סביר שגם כאן יידרש רוב דומה. ואם יוחלט שצריך רוב של 90 ח"כים - כפי שדרוש כדי להפסיק כהונת ח"כ שהסית לגזענות, למשל, גם היועמ"ש כנראה לא יתנגד לאישור התקציב בממשלת המעבר.

למעשה כדי לאשר את התקציב, צריך לפני כן לדון בו בוועדת הכספים, ולשם כך צריך להקימה כוועדה קבועה. אולם יועמ"ש הכנסת איל ינון כבר קבע תקדים לכך כאשר אישר להקים את ועדת הכנסת כקבועה כדי לדון בבקשת החסינות של נתניהו (ועל הדרך גם להאריך לינון עצמו את הכהונה בעוד שלושה חודשים).