הממשלה והכנסת לא דנות כלל בסיכונים העולים מהדו"חות הכספיים של המדינה

הממשלה והכנסת אינן דנות כלל בדו"חות הכספיים של המדינה, מהם עולים סיכונים משמעותיים למדינת ישראל. זו השורה התחתונה של דו"ח מבקר המדינה העוסק בדו"חות הכספיים של הממשלה.

היעדר תשומת הלב של מקבלי ההחלטות מסביר אולי כיצד ייתכן שכבר שנים דו"חות החשב הכללי זועקים כי בעתיד הלא רחוק הממשלה לא תוכל לעמוד בהתחייבויות שלה לציבור. הסיבה העיקרית לכך כמובן אינה חדשה - בדו"חות מצוין כי הקרן של המוסד לביטוח לאומי צפויה להתרוקן ב-2045. מבקר המדינה מתייחס למגמות השונות העולות מהדו"חות הכספיים ומציין כי "המשך מגמת הירידה בגביית המסים הישירים, ובייחוד התחזיות הכלכליות לירידה עתידית בקצב הצמיחה של המשק, מחייבים שמקבלי ההחלטות יפנו לכך את תשומת ליבם". המבקר אמנם לא מתייחס לכך אבל עד כה ההחלטות שקיבלה הממשלה היוצאת (ובראשה ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר משה כחלון) התעלמו מהמחסור הצפוי בהכנסות ממסים והתבססו בכל פעם מחדשים על הכנסות חד פעמיות.

הביטוח הלאומי. הקופה מתרוקנת | צילום: גדי קבלו

בנוגע לחבות של הממשלה עבור הפנסיות התקציביות מציין המבקר כי זו מוטה כלפי מטה בהיקפים של עשרות מיליארדי שקלים. כך למשל היא אינה כוללת את החבות לעובדים שטרם יצאו לפנסיה וכן אינה כוללת את פנסיות הגישור שישולמו לפורשי צה"ל.

מבקר המדינה מציין כי "זה שנים שהדו"חות הכספיים המאוחדים של מדינת ישראל אינם מוצגים ואינם נידונים לפני מקבלי ההחלטות, קובעי המדינות, או הכנסת וועדותיה. זאת בשונה מדו"חות כספיים של חברה מסחרית, שהדירקטוריון מאשר אותו, והוא מובא לפני האסיפה הכללית של בעלי המניות". עוד הוסיף כי " אין נוהל או הוראה המחייבים את השרים ואת המנכ"לים של משרדיהם לדון בדו"חות הכספיים של משרדיהם. מהמידע שהתקבל מהחשבונאים הראשיים בתשובה לשאלון עולה כי כ-19% מהישויות אינן עורכות דיון מוסדר בדו"חות הכספיים בנוכחות השר, ולעתים אף לא בנוכחות מנכ"ל המשרד".

איפה הנתונים?

הבעיה העיקרית בדו"חות הכספיים של הממשלה, אליה מתייחס החשב הכללי רוני חזקיהו בעצמו בכל דו"ח הוא מחסור בנתונים מהותיים שונים. כך למשל נתוני הרכוש הקבוע בדו"ח לא כוללים את הקרקעות שמנוהלות על ידי רמ"י שעל פי הערכות החשב הכללי שוויין עומד על כ-523 מיליארד שקל. בסעיף "חייבים ויתרות חובה" ישנם חובות רבים שלא נכללים, בעיקר מרשות המסים. גם המידע על חייבים בגין תמלוגים אינו מלא לאור כך שטרם נבחנו כל נכסי התמלוגים.

החשכ"ל רוני חזקיהו | צילום: דנה קופל

המבקר מתייחס לכך שהמערכות השונות של המדינה לא מתמשקות בנקודות רבות מה שמונע את גיבוש התמונה המלאה. כך למשל פעמים רבות מערכות המידע של רשויות המס לא עונות על מכלול הצרכים החשבונאיים, בכמה משרדי ממשלה תהליך ניהול המלאי לוקה בחסר ולא ניתן להציגו כמו שצריך בדו"חות הכספיים, ומרבית הנכסים במערכת הביטחון מנוהלים במערכות מבוזרות שנאספים ידנית ללא יכולת בקרה על שלמותם. גם המידע על היקף התביעות המשפטיות נגד גורמי הממשלה אינו שלם.

מבקר המדינה העלה כי רואי חשבון חיצוניים המבקרים את הדו"חות הכספים של גופי הממשלה השונים מדווחים על קשיים רבים בעבודה, בניהם למשל היעדר גישה לחלק מהמערכות. מתוך 202 ישויות ציבוריות שונות שנכללו בדוח", עבור 16 מהם נרשמה הסתייגות של רואי החשבון על הדו"ח עצמו.

מדו"ח המבקר עולה כי סך תקציב ההוצאות של תאגידים סטטוטוריים שלא מקבלים ביטוי בדוחות הכספיים עומד על יותר מ-14 מיליארד שקל כאשר לחשבונאי הראשי אין מידע על ההיקף הכספי של אותם תאגידים. החשבונאי הראשי ציין בתשובתו כי עד שנת 2018 נותרו רק עשרה תאגידים סטטוטוריים לא מאוחדים (מהם ארבעה המסרבים להתאחד ושישה הנמצאים בתהליכי בחינה לצורך איחוד), זאת מבין 65 תאגידים. שמונה תאגידים אחרים נמצאים בהליכי פירוק או שאין לממשלה שליטה בהם, ולכן אין הם רלוונטיים לצורך איחוד בדו"חות הכספיים.

קושי בבקרה חיצונית ומול הרשויות המקומיות

מבקר המדינה מתייחס לכך שמתוך סך היישויות הממשלתיות הנכללות בדו"ח הממשלתי, כשליש מהדו"חות הכספיים אינם מבוקרים על ידי רואי חשבון חיצוניים, מה שפוגע כמובן באמינות אותם דו"חות של אותן ישויות, שסך נכסיהן עומד על 74 מיליארד שקל והתחייבויותיהן על 49 מיליארד שקל.

שר האוצר משה כחלון

אחת הבעיות העיקריות בקבלת התמונה האמיתית היא הדיווח שמגיע מהרשויות המקומיות לכך התייחס המבקר כבר ב-2013 אז כתב "שיטת הדיווח הכספי של הרשויות המקומיות במתכונתה הנוכחית אינה מספקת תשתית עובדתית מהימנה לשם קבלת החלטות מושכלות, וכתוצאה מכך נפגעת יעילותן של פעולות הפיקוח והבקרה על מצבן הכספי של הרשויות המקומיות ועל נכסיהן". מהדו"ח עולה כי במהלך 2019 דנו נציגי החשב הכללי עם נציגי משרד הפנים על העברת הדו"חות של הרשויות המקומיות לדיווח על בסיס מצטבר, בהתאם לרפורמה שנעשתה בשנת 2000 בדו"חות הכספיים בהתאם לנעשה בעולם שכן דיווח על בסיס מזומן, כפי שפועלות לפיו הרשויות אינו חשבונאי, אין בו הפרדה מהותית בין הוצאות לנכסים ובין הכנסות להתחייבויות.. אולם נציגי משרד הפנים התנגדו נחרצות. לטענתם דיווח כזה, בהתאם לדיווח הממשלתי, יעוות את התמונה האמיתית לגבי הרשויות.

המבקר מתייחס לכך שתקני חשבונאות בינלאומיים שונים לא אומצו על ידי הוועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית שלמעשה לא התכנסה מזה ארבע שנים. לפי המבקר הוועדה לא אימצה 15 תקנים כאלה, חלקם אף הספיקו להתחלף בתקנים מעודכנים יותר שגם הם לא אומצו בישראל. המבקר מציין כי "התקנים הבינלאומיים שטרם אומצו עלולים לפגוע, בין השאר, ביכולת להשוות בין נתוני הדו"חות הכספיים של מדינת ישראל לדוחות כספיים של מדינות אחרות בעולם, ובכך לפגוע ביכולת להשוות את הנתונים ולבחון אותם"

ממשרד האוצר נמסר בתגובה כי "ממשלת ישראל נמצאת בשנים האחרונות בשלבי השלמת רפורמה מקיפה בחשבונאות הממשלתית, שעיקרה אימוץ הדרגתי של התקינה החשבונאית הבינלאומית למגזר הציבורי (IPSAS) ויישומה במשרדי הממשלה. הדו"חות הכספיים המאוחדים של מדינת ישראל לשנת 2018 כוללים 202 ישויות מאוחדות (משרדי ממשלה ויחידות סמך, רשויות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים). הדו"חות של רובן המכריע של הישויות המאוחדות מבוקרים ע"י רואי חשבון חיצוניים, עובדה התורמת לאמינות נתוני הדיווח הכספי. נכון למועד עריכת הדו"חות הכספיים חלק מהישויות המאוחדות טרם הגישו דו"חות חתומים, אולם דו"חות אלו הוגשו בשלב מאוחר יותר. האחריות על הדו"חות הכספיים של הישויות המאוחדות היא של הנהלות אותן ישויות העורכות ומגישות אותם".