צילום: אבי מועלם
בדיקת כלכליסט
דודי יסדר: 8 יו"רים ו-513 דירקטורים בבנק המטרות
משרדו של דודי אמסלם חולש על המגזר הציבורי, באמצעות השליטה על רשות החברות ונציבות שירות המדינה. רק בשנה הקרובה יצטרך לאשר את מינויים של יושבי ראש בחברת החשמל, במקורות, ברכבת, בנמלים ואחר כך גם בנת"ע ובתע"א. עוד מאות משרות דירקטורים ממתינות לאיוש
דוד אמסלם מהליכוד, עד לאחרונה שר התקשורת, מונה השבוע לתפקיד החדש שנקרא השר המקשר בין הממשלה לכנסת. אחת הסמכויות שניתנו למשרד החדש הזה היא האחריות על רשות החברות הממשלתיות, שבסמכותה למנות דירקטורים לחברות הממשלתיות. אמסלם יושב על מכרה זהב של ג'ובים - 513 משרות דירקטורים פנויות מתוך מקסימום של 859 דירקטורים שהמדינה יכולה למנות מטעמה בחברות - כך עולה מנתונים של רשות החברות שנמסרו לידי "כלכליסט".
קראו עוד בכלכליסט
לצד רשות החברות, שנלקחה ממשרד האוצר, אמסלם קיבל לידי המשרד החדש שלו גם את נציבות שירות המדינה, מערך הסייבר, רשות התקשוב ומטה מיזם ישראל דיגיטלית. מבין כל הגופים הללו, החשובים ביותר הם השניים הראשונים, שמהווים את המנה העיקרית ב"משרד לענייני ג'ובים" - שאותו תפר ראש הממשלה בנימין נתניהו במיוחד עבור מקורבו אמסלם.
כ־130 ממשרות הדירקטורים שתחת אחריות אמסלם אינן פעילות, למשל משרות בחברות־בנות שלא פועלות באמת בנפרד מחברות־האם שלהן, כמו בנק הדואר או אשדוד התפלה. אם אמסלם ירצה, ביכולתו להפעיל את אותם דירקטוריונים ולהגדיל משמעותית את מכסת המשרות שעליהן יחתום.
חשוב לציין כי אין חובה לאייש את כל המקומות הפנויים. לכל דירקטוריון יש מינימום ומקסימום של דירקטורים שניתן למנות, בהתאם לגודל החברה. ברשות החברות מתכננים שלפחות חצי מהתפקידים יאוישו על ידי עובדי מדינה.
במשך שנים, הדירקטוריונים של חברות ממשלתיות היו החצר האחורית של הג'ובים הפוליטיים. התופעה נבלמה בסוף 2013, עם הקמת נבחרת הדירקטורים - מאגר של דירקטורים פוטנציאליים, שסונן בהתאם לקריטריונים מקצועיים ותנאי סף. עד אז, שר האוצר והשר הרלוונטי לכל חברה ממשלתית היו מחליטים בעצמם את מי למנות - והמינוי היה עובר את הוועדה המייעצת למינויים בחברות הממשלתיות. הנבחרת שינתה את התמונה - והכריחה את השרים לבחור מועמדים מתוכה, ולא ממאגר המקורבים למפלגה. המדיניות הזאת עוררה זעם גדול בקרב השרים, אולם לפי נתוני רשות החברות ולפי דו"ח מבקר המדינה, היא הקפיצה את הרמה המקצועית של הדירקטורים הנבחרים.
בימים האחרונים, לאחר שנודע על התפקיד החדש שנוצר עבור אמסלם, השר סירב להתבטא בנוגע לתוכניותיו עבור הנבחרת. מספיק לבחון את מעשיו בעבר כדי לקבל מושג לגבי כוונותיו: רק לפני ארבע שנים ביקש לקדם חקיקה שתביא לביטול הנבחרת. בדיון בנושא בפברואר 2016 אמר אמסלם, "היום שר שרוצה למנות דירקטור, לרוב אפילו הוא לא מצליח להעביר אותו. כשבאתי לכנסת רציתי לטפל בסוגיה. מישהו המציא אותה, בואו נבדוק. באתי לעשות בדיקה, רציתי לשנות את החוק, אמרו לי שאין חוק כזה. אמרתי: רק רגע, מי המציא את זה? מישהו המציא את הנושא כדי להשתלט על האוטובוס שהוא לא צריך לנהוג בו בכלל. היום יושב ראש רשות החברות מנהל את העסק הזה, הוא מחליט מי כן, מי לא, למה לא. לא יעלה על הדעת".
אמסלם רכב על גל ביקורת שנשמעה מצד שרים על היעדר יכולת המשילות והוסיף: "בכלל אני טוען שלשר יש אחריות ויש סמכות. סמכות באה עם אחריות. אם אין לך אחריות, אין לך סמכות. אני, כשיש לי סמכות, אני גם מחליט מי עובד איתי. אני חושב שיש פה כאוס, היום זה לא מתנהל. היום בחלק גדול מהחברות, הדירקטורים שם לא ממונים כבר הרבה מאוד שנים, יש כיפופי ידיים בין השרים לבין פקיד. הפקיד הוא פקיד, הוא לא השר, הוא לא אמור לקבוע את הכללים, הוא לא אמור לקבוע את האג'נדה. לכן אני חושב שהעסק הזה צריך להיגמר, זה לא קשור לאיזה ממשלה יש. באמת, אני לא בא לשם. אני חושב שלשר יש סמכויות בחוק, ולא כל רבע שעה להוסיף לו איזה פרשנות מפה ופרשנות משם".
באותה תקופה, מנהל רשות החברות היה אורי יוגב, האיש שהוביל את יוזמת נבחרת הדירקטורים. יוגב הצליח להסתכסך עם רוב חברי הממשלה, ובעיקר עם שר האוצר משה כחלון שרצה להדיח אותו יותר מפעם אחת. בסוף 2017 החליף אותו ינקי קוינט, מי שעזר להשיק עבור כחלון את פרויקט מחיר למשתכן בתפקידו כיועץ המשפטי של רשות מקרקעי ישראל.
בחזרה לנבחרת הדירקטורים. מאז הקמתה, גויסו אליה מועמדים בשלוש הזדמנויות שונות: היו ב־2014, ב־2015 וב־2017. לפי נתוני הרשות שנמסרו ל"כלכליסט", נכון להיום ישנם 580 מועמדים בנבחרת הפנויים לשיבוץ כדירקטורים בחברות השונות. אלא שהנבחרת האחרונה הושקה בסוף כהונתו של יוגב ומאז שקוינט נכנס לתפקיד טרם הושקה נבחרת חדשה - וייתכן שחלק מחבריה כבר לא רלבנטיים. לפי גורמים ברשות החברות, הרשות ערוכה לצאת באופן מיידי עם נבחרת חדשה, ואף נערכה לעשות זאת לפני כמה חודשים אולם הדבר התעכב בשל סבבי הבחירות ולאחר מכן עקב התפרצות הקורונה. כעת, השקת נבחרת חדשה תלויה באמסלם.
לשרים יש גם מסלול עוקף נבחרת: ביכולתם למנות מועמדים שלא עברו את ההליך המלא לכניסה לנבחרת, כל עוד הם עומדים בתנאי הסף שלה. לפי גורמים ברשות, במהלך כהונתו של קוינט הדבר קרה בין 5 ל־10 פעמים בלבד.
לא לחינם תפקיד דירקטור בחברה ממשלתית הפך לסחורה פוליטית כל כך חמה. התגמול עבור השתתפות בישיבת דירקטוריון אחת בחברות הממשלתיות הגדולות ביותר - למשל חברת החשמל ורכבת ישראל - הוא 1,485 שקל, עם מקסימום של 60 ישיבות בשנה. בסך הכל, מדובר בפוטנציאל השתכרות של כ־89 אלף שקל. החברות הממשלתיות מחולקות לפי סיווגים הקובעים את גובה השכר. רק 17 חברות קיבלו את הסיווגים הגבוהים 8‑10, ובחברות אלה יש 73 תפקידי דירקטור פנויים.
לשכר ולכבוד הנלווה אליו יש גם צד שני: הדירקטוריונים הגדולים גם נמצאים, באופן יחסי, תחת זכוכית מגדלת. דווקא החברות הממשלתיות הקטנות יותר, שם התגמול צנוע יותר ונע בין 755 שקל ל־1,000 שקל לישיבה, חומקות מתחת לרדאר. שם קל יותר למנות מקורבים עם רזומה פחות עשיר, כאלה שלא בהכרח יציתו מלחמה מול גורמי המקצוע אך יספקו את הבייס ההכרחי, במקרה הזה מרכז הליכוד.
הזדמנות לעצב את פני רשות החברות
כוחו של אמסלם אינו רק באישור הדירקטורים - מתוך ומחוץ ולנבחרת. קוינט צפוי לסיים את כהונתו בעוד שנה ו־7 חודשים. המינוי של מחליפו יהווה הזדמנות להשפיע בצורה גורפת וסוחפת על ניהול רשות החברות, עד כדי שינוי המדיניות ב־180 מעלות.
אמסלם לא טועה בטענותיו לגבי חקיקה. הנבחרת הוקמה בסוף 2013, ומעמדה עדיין לא הוסדר בחקיקה. בדו"ח מבקר המדינה מסוף 2017 קרא המבקר לשעבר יוסף שפירא להסדיר את הנושא בחקיקה. כיום, באופן תיאורטי השרים יכולים להעביר לוועדה המאשרת את מי שהם רוצים. חוק החברות קובע תנאים מאוד כלליים ובסיסיים, כמו שלל תארים אקדמיים שונים וחמש שנות ניסיון - שאותן ניתן להוכיח די בקלות. מצד שני, כל מועמד שנמצא בניגוד עניינים או עבר עבירה שיש עמה קלון פסול ממועמדות. בין שתי קצוות אלו יש תחום אפור רחב מאוד, שעד לפני כמה שנים היה הבסיס למפעל הג'ובים.
מי שהעלה לראשונה את שאלת חוקיות הנבחרת היה שר האוצר הטרי ישראל כץ, שממנו נלקחה עכשיו רשות החברות. ב־2014, כשהיה שר התחבורה, כץ פנה ליועץ המשפטי לממשלה בעניין, וזה השיב כי משרד המשפטים תמך במודל הנבחרת, אך כי אינו מחייב על פי חוק ואמור לשמש כבסיס לחקיקה בהמשך.
בתקופתו של יוגב נראה היה שלכחלון אין שום עניין לקדם את הנושא ואף היתה תקופה שבה אנשיו של השר דיברו על כוונתו לפרק את הנבחרת בעצמו. בהמשך הנושא התאדה מסדר היום של משרד האוצר. ל"כלכליסט" נודע כי במסגרת דיונים משותפים של משרד האוצר, רשות החברות ומשרד המשפטים, הוחלט כי אם נבחרת הדירקטורים תגיע להליך לחקיקה, הדבר עלול להוביל לביטולה. לפי גורמים שלקחו חלק בדיונים, עמדת משרד המשפטים היתה שניתן להמשיך לפעול כפי שפעלו עד כה. גם החלטה זו תעמוד כעת למבחן תחת אמסלם.
לא בטוח שכץ בהכרח היה שומר על נבחרת הדירקטורים אם לא היה מנושל מרשות החברות, אך סביר יותר שהיה שומר עליה בשל נקודת המבט החדשה שלו ממשרד האוצר. לשר האוצר יש אינטרס שהחברות הממשלתיות יהיו רווחיות. בשנים האחרונות חילקו החברות דיבידנדים של מאות מיליוני שקלים למדינה - 105 מיליון שקל ב־2018, 165 מיליון שקל ב־2017 ו־155 מיליון שקל ב־2016. ככל שהחברות יותר רווחיות ויעילות, כך גדלה היכולת של האוצר להיעזר בהן במקום להעלות מסים, למשל. לאמסלם אין בהכרח את השיקול הזה.
מינויים חורצי גורלות
בעוד כמה שבועות, אחרי שיגובש תקציב המדינה, רשות החברות תתפנה לארגן את מבנה החברות הגדולות במשק, עם שורה של מינויים יוקרתיים שעשויים בחלקם לגרור השלכות משמעותיות עבור כלל המשק.
כך למשל, הרשות תצטרך להוביל את בחירת יו"ר חברת החשמל לאחר פרישתו המיועדת של היו"ר הנוכחי יפתח רון־טל, אחרי עשור בתפקיד. תפקיד אחר שממתין למחליף - או להארכת כהונה - הוא יו"ר חברת המים הלאומית מקורות, אותו ממלא מרדכי מרדכי שאמור לסיים את תפקידו השנה. גם רכבת ישראל ממתינה למינוי יו"ר, שיוכל להבריא את החברה מהשחיקה הענקית שעברה בשנתיים האחרונות. היו"ר האחרון, דן הראל, עזב בטריקת דלת בתחילת השנה והתפקיד לא אויש מאז.
שלוש המשרות האלה הן רק דוגמה קטנה למוטת השליטה הענקית של רשות החברות. לא רק החשמל, המים והתחבורה הציבורית יהיו תחת אחריותו של אמסלם, אלא תהיה לו נגיעה גם לתחומי המזון והחקלאות, עם מינויים הצפוי של יושבי ראש בנמלי חיפה ואשדוד, גופים ששולטים על הכניסה והיציאה של 90% מהסחורות בישראל. אמסלם יוביל גם בחירת יו"ר חדש לחברת נמלי ישראל, עם עזיבתו המתוכננת של עוזי יצחקי בסוף השנה.
בשנה הבאה יחכו לאמסלם מינויים של יושבי ראש חדשים בתעשייה האווירית במקום הראל לוקר ובנת"ע, שמקימה את מערך הרכבות הקלות במטרופולין גוש דן, במקום רם בלינקוב.
כל מינוי כזה יוביל ויתווה את התנהלות החברה, ואת איכות השירות שתיתן לציבור. בלא מעט מקרים רבים בשנה האחרונה התנגשויות בין היו"ר למנכ"ל בחברה ממשלתית הובילו להחלפת המנכ"ל - למשל בנמל אשדוד ובנת"ע. רגישות זו רק מגדילה את האחריות המוטלת על אמסלם.
בכל חברה ממשלתית שמחפשת מנכ"ל מוקמת ועדת איתור, הכוללת את נציגי רשות החברות ולעיתים גם נציגים ממשרדי הממשלה הרלבנטיים. אלא שכמעט תמיד מי שעומד בראש הוועדה הוא יו"ר הדירקטוריון. ועדת האיתור גם קובעת את תנאי הסף לבחירת מנכ"ל ולא פעם מינויים חדשים עמדו בדרישות סף נמוכות.
מנכ"ל חברת נמלי ישראל שלמה בריימן, למשל, מסיים את תפקידו במהלך השנה הקרובה. מכרז ועדת האיתור לאיוש התפקיד כבר יצא לדרך. חברת נמלי ישראל היא הרגולטור של הנמלים והיא גם הגורם האחראי על בניית שני הנמלים החדשים בחיפה ובאשדוד, שיופעלו על ידי חברות זרות בעוד כשנה וחצי.
אולם הסוכריה הכי גדולה מבחינת המינויים היא פרויקט המטרו האדיר בגוש דן, שחולש על תקציב של כ־200 מיליארד שקל. מי שאמורה לנהל את הפרויקט היא חברת נת"ע, אולם תחת מבנה ארגוני חדש לגמרי ועם חטיבות חדשות.
המקל והגזר של נציבות שירות המדינה
לצד רשות החברות, חשובה לא פחות השליטה שתהיה לאמסלם בנציבות שירות המדינה. לנציבות רשימה ארוכה של סמכויות אדירות. להלן רשימה חלקית, הלקוחה מאתר הנציבות: "עריכת מכרזים של כלל המועמדים לשירות המדינה; מינוי וקידום של עובדי המדינה, אישור פיטורים של עובדי מדינה, אישור חלוקת הסמכויות של היחידות במשרדי הממשלה, טיפול ברווחת עובדי המדינה, הכולל הוצאתם של עובדי המדינה לגמלאות; ולא פחות חשוב: חקירה ואכיפת הדין המשמעתי על עובדי המדינה".
ברמה העקרונית שום שר, כולל ראש הממשלה, לא יכול להשפיע באופן ישיר על החלטות כמו מינויים בכירים או מניעת חקירה משמעתית של בכיר בשירות. לנציב שירות המדינה יש סמכויות מכוח החוק, בדומה לאיסור החל על שר משפטים לדרוש מפרקליט מדינה לבטל כתב אישום. אבל יש חוק ויש מציאות.
נציבות החברות מאפשרת לאמסלם לסדר אלפי ג'ובים למקורביו ולאנשי שלומו. לדברי נציב שירות המדינה לשעבר שמואל הולנדר, שרים אינם יכולים לקבוע באופן ישיר מי ימונה לאיזה תפקיד בכיר, אבל הם בהחלט יכולים להשפיע, לזרוק משפט, להפעיל לחצים ואף להעניש את הנציב.
"מגיעים אליך ומסבירים לך שהמינוי 'מאוד חשוב לי באופן אישי' או ש'מאוד מבקש' שלא יעמידו לדין משמעתי את פלוני", אמר הולנדר ל"כלכליסט". לדבריו, מינוי שר ייעודי הוא בעייתי ביותר. "לראש הממשלה יש אלף ואחד דברים על הראש, הוא תחת זכוכית מגדלת 24/7 והנציבות לא עומדת בראש מעייניו. לעומת זאת, אמסלם יגיע למשרד, ומה הוא יעשה, סייבר? יש לו את הנציבות והרשות להתעסק בהן", הוסיף הולנדר.
עוד לדבריו, "חברי ליכוד לא יתקשרו לראש הממשלה לבקש ג'וב, אבל מאמסלם יהיה קל יותר לבקש". לכן, מינוי של שר שיקבל אחריות מיניסטריאלית על שני השיברים לתפקידים בכל המגזר הציבורי, המונה כ־708 אלף עובדים ומגייס עשרות ביום, "זה דבר בעייתי מאוד", לפי הולנדר.
הולנדר מספר כי הנציבים לא פעם עצרו מינויים של מועמדים בלתי ראויים בעליל. אחד המקרים הבולטים היה התנגדותו של הנציב הקודם משה דיין למינויה של פרח לרנר, יועצת קרובה של נתניהו, למנכ"לית משרד הקליטה. לטענת דיין, לרנר היתה חסרת ניסיון ניהולי מספיק. נתניהו ושר הקליטה זאב אלקין הפעילו את כל כובד משקלם כדי שדיין יסיר את התנגדותו, אך ללא הצלחה. כתוצאה, היחסים בין ראש הממשלה לבין דיין עלו על שרטון.
הנציב הנוכחי דניאל הרשקוביץ אינו נחשב חזק במיוחד ולא ברור אם יהיה מסוגל לעמוד בלחץ של אמסלם, שלא פעם יצא נגד פקידים בכירים ופעל לקידום הפוליטיזציה של שירות המדינה.
רוב המכרזים שמבצעת הנציבות לא עוסקים בעובדים בכירים - וחלק בלתי מבוטל מהגיוסים פטורים לגמרי ממכרז. אותם מינויים זוטרים לא זוכים לתשומת לב ציבורית, ויש מאות כאלה בשנה. "אתה לא רוצה לריב עם שר, ואתה בטוח לא תריב עם שר על מינוי של מזכירה או נהג. זה ממש לא נעים", אמר הולנדר.
לצד המינויים, השולט בנציבות יכול להפוך לאימת הפקידות הבכירה באמצעות הסמכויות המשמעתיות שבידיו. נתניהו למשל חווה על בשרו את הכוח של הנציבות בתחום הזה, כאשר בתקופתו של דיין כמעט כל הסביבה הקרובה שלו טופלה באגף המשמעת של הנציבות: סמנכ"ל המבצעים של משרד ראש הממשלה עזרא סיידוף, שהורשע לבסוף בפרשת מעונות ראש הממשלה; ראש הסגל נתן אשל, שהורשע בדין משמעתי על הטרדה מינית; ראש הסגל גיל שפר, שנחשד אף הוא בעבירות מין ועזב מיד עם פתיחת הבדיקה; רבקה פאולוך, אחראית על החרדים מטעם נתניהו; ויואב הורוביץ, גם הוא ראש הסגל, שתקף בפומבי את ישראל כץ וזומן לבירור בנושא.
אם אמסלם - שתקף בהזדמנויות רבות את המפכ"ל, את שופטי בג"ץ, את היועמ"ש ואת פרקליטות המדינה - ישתלט על הנציבות, יהיה בידיו כלי שיכול למרר את חייהם של אויביו. הוא יכול גם, בפעולות קטנות וממושכות, להחליש את הנציבות מול השרים או משרדי הממשלה. מספיק רק להיזכר במנכ"ל האוצר שי באב"ד, שניהל בעבר קמפיין אגרסיבי בעד פירוק הנציבות לשלושה תתי־משרדים, אך נחסם על ידי השר הממונה על הנציבות.