מי יתמודד עם: הגירעון, חברות זומבי, סגירת עסקים והאבטלה

1. הממשלה זנחה את הטיפול בגירעון

גירעון הממשלה הרחבה הסתכם ב־2020 ב־11.9% תוצר לעומת 4.5% בשנת 2019, והוא ביטא בעיקר עלייה בהוצאות של 7.1%, שנועדה להפחית את הפגיעה הכלכלית בעקבות המגפה. ישראל היא שישית מבין מדינות ה־OECD מבחינת גובה הגירעון ב־2020, והוא משקף בעיקר את רמת הגירעון הגבוהה בישראל ערב המשבר - ולא את ההתפתחות של הגירעון במהלכו.

כך פותח בנק ישראל את הפרק שעוסק במגזר הציבורי ובמימונו בדו"ח השנתי שלו ל־2020. הטיפול בגירעון המבני נדחק מטה בסדר העדיפויות הציבורי ולא זכה להתייחסות מצד הממשלה השנה. עם ההתאוששות, מציינים בבנק, יהיה צורך לשוב ולדון בדרכים לצמצומו.

בבנק מציינים כי בשל הדחיפות, אישרה הממשלה קופסאות קורונה כתוספות תקציביות ל־2020 ול־2021, אך כחלק מהפקת הלקחים מהמשבר, וכלקח מהעיכובים והקשיים בהגשת עזרה לעסקים ולעובדים - חשוב לבנות מנגנון סיוע קבוע שמופעל על בסיס נתונים כלכליים, אשר יידעך כאשר לפי הנתונים הכלכליים לא יהיה בו עוד צורך. בכלל זה, יהיה צורך להתאים את מערכות הבריאות והחינוך למצבי חירום.

לפי בנק ישראל, יחס חוב־תוצר, שהגיע ב־2020 ל־72.6% ימשיך להיות גבוה בעשורים הקרובים, וירידתו תהיה איטית, גם אם שיעור הריבית יהיה נמוך משיעור הצמיחה. למשבר הזה, לפי בנק ישראל, הגיעה המדינה במצב טוב שאפשר לה לגייס חוב בריבית נמוכה. אבל כעת יש צורך לחזור למסגרות התקציביות הברורות, לצד תוכנית רב־שנתית שמטרתה להפחית את הגירעון המבני.

בכלל זה נדרשות ב־2021 הימנעות הממשלה מהחלטות שמגדילות את הגירעון המבני והעלאת מסים. אם זה לא יעשה המשמעות היא הגבלה של המרווח הפיסקלי שמאפשר לממשלה לנקוט פעולות בעת חרום להתמודדות עם המשברים הבאים. סימולציה שערך בנק ישראל לתוואי יחס החוב ותשלומי הריבית מעלה כי שימור הגירעון המבני הקיים צפוי להגדיל את יחס החוב־תוצר באופן שאינו בר קיימא. לכן, ככל שהממשלה תקדים לפרסם תוכנית פיסקלית רב־שנתית, יהיה ניתן לפרוס את ההתאמות המתחייבות מתהליך צמצום הגירעון באופן הדרגתי והשפעתן על המשק תהיה מתונה יותר.

לפי הבנק, ביוני 2021 לא יהיה נכון להסיר את רשת הביטחון בבת אחת, אלא ראוי להפנות את הסיוע הממשלתי לתוכניות הכשרה תעסוקתית, ולהתמקד בסיוע לענפים שנפגעו משמעותית ובעסקים שנמצאים במצוקת נזילות ומתקשים בביצוע השקעות.

נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון | צילום: אלכס קולומויסקי

התוכניות לצמצום הגירעון המבני עוברות לפי בנק ישראל בהשקעות בתשתיות באופן שיוביל להגדלת הפריון, להשגת צמיחה בת־קיימא, להפחתת אי־השוויון, וגם לשינוי אנרגטי והפחתת פליטת גזי החממה כחלק ממגמת ההתאוששות הירוקה העולמית. בנק ישראל בוחן בדו"ח 3 אפשרויות למימון תוכניות אלו: הראשונה, מימון באמצעות גיוס חוב, החלופה השנייה היא מימון התוכניות באמצעות העלאת מסים, והאפשרות השלישית היא מימון משולב הן באמצעות חוב והן באמצעות מסים.

בתרחיש של מימון רק באמצעות חוב מציין הבנק כי הנטל של התשלומים ותשלומי הריבית בתרחיש זה גבוה מהתוספת לצמיחה, ולא יהיה מנוס בכל מקרה בהמשך הדרך מהעלאת מסים. מימון באמצעות מסים יוביל אמנם להקטנה נקודתית בצמיחה בשל המיסוי, אך הצמיחה שתתווסף בשל הפעלת הרפורמות צפויה להיות גבוהה מכך, ויחס החוב תוצר בתרחיש זה צפוי להיות ב־2040 בשיעור של 69%, לעומת צפי של 77% ללא רפורמות. בנק ישראל מציין כי הגירעון המבני בישראל מושפע רבות מרמת המיסוי הנמוכה ולאו דווקא מהוצאות שוטפות גבוהות.  

2. האיום המתמשך של חברות זומבי

אחת מתופעות הלוואי של שפיכת הכסף המאסיבית בתוכניות הסיוע הממשלתיות היא היווצרות שלחברות זומבי, כלומר חברות שמתקיימות ללא כל הצדקה עסקית, הן בעלות ביצועים עסקיים נמוכים ולא יכולות לפרוע את החוב שלהן. הן פועלות תודות לנזילות שמספקת להן הנשמה מלאכותית של חוב או סיוע ממשלתי, שמאפשרת להן לגלגל את חובותיהן.

חברות זומביות בטווח הארוך מכבידות על הכלכלה. מכיוון שאין להן הצדקה עסקית, החוב שהן צורכות לא מסייע בצורה האופטימלית לצמיחה, אלא משמש לתפעול מנגנונים ולתשלום שכר בגוף לא יעיל. בנוסף, חברות אלו נמצאות באופן תדיר על סף כשל פיננסי וחלקן לא ישרוד.

תופעת החברות הזומביות פורחת בעולם, ולפי הערכת דויטשה בנק 20% מהחברות שנסחרות בארה"ב הן חברות זומבי, פי 2 משנת 2013. הנתון תואם את הערכת בלומברג, לפיה 15% מהחברות במדד RUSSELL 3000 הן חברות זומבי, לעומת 8% ב־2008. היקף החובות של חברות אלו, לפי בלומברג, מסתכם ב־1.36 טריליון דולר. על פי הערכות, שישית מהחברות הפועלות בגרמניה - כ־550 אלף עסקים - הן חברות זומבי. בבריטניה, קנדה, ספרד ויוון הנתון גבוה מ־20% מכלל החברות, ביפן הוא עומד על 21% ובקוריאה על 18%.

ישראל כץ , שר האוצר | צילום מסך: לע"מ

אירופה, שספגה מכה קשה בשל המגפה, היא כר פורה להיווצרות חברות זומבי: 25% מהחברות האירופאיות סיימו את 2020 ללא רזרבות כספיות עם הון חוזר אפסי וללא יתרות מזומנים, בעיקר בענפי השירותים, התחבורה והנדל"ן. למעשה, מסבירים בבנק ישראל, התפרצות הקורונה הגדילה את מספר העסקים הנמצאים על סף כשל פיננסי ויצרה סופר־זומבים עם תאבון גדול לחוב, כאשר חברות אלו הקפיצו את היקף החוב בעולם בכטריליון דולר. בבנק ישראל מציינים כי המגפה הגדילה את שיעור החברות הזומביות, אך מדגישים כי אלו התפשטו בעולם עוד קודם בחסות הריבית הנמוכה. כך למשל במדינות המפותחות חברות הזומבי עלו משיעור של 1% מכלל החברות ב־1990, ל־15% בשנת 2017.

בישראל שיעור חברות הזומבי הגיע לשיא ב־2010 ומאז הוא הלך וירד. כיום להערכת בנק ישראל השיעור הגבוה ביותר של חברות זומבי הוא בענפי חיפוש הגז והנפט והביומד (22%), ובענפי התעשייה והנדל"ן (17% ו־10% בהתאמה), אך עם זאת, מסייגים בבנק ישראל ומציינים כי לענפי הביומד וחיפושי הנפט והגז מבנה עלויות ייחודי שכנראה מטה את המספרים כלפי מעלה. שיעור ההתחיבויות בערך נקוב של חברות הזומבי הוא 10 מיליארד שקל, והוא מהווה 5% משוק האג"ח הישראלי של החברות הריאליות.

אם בוחנים את כלל העסקים בישראל, מתוך 600 אלף עסקים ערב הקורונה, כ־40 אלף הוגדרו כזומבים — מתוכם 98% הם עסקים זעירים. בבנק ישראל מציינים שהנזק מקיומן של חברות זומבי הוא מתמשך וכאשר חברה מגיעה למצב זומבי, הפגיעה מלווה אותה לאורך זמן. 60% מהחברות שיוצאות מהמצב הזה, מתאפינות בהמשך פריון נמוך, ורווחיות וצמיחה נמוכים לטווח הארוך. בנוסף, גם אם החברה תצא ממצב הזומבי, הסיכון שלה לחזור ולהישאר במעמד זה גבוה, ועומד על 78%-65% - תלוי בחומרת מצבה.

בנק ישראל מציין כי אין חשש לעלייה ניכרת בשיעור חברות הזומבי בישראל, משלוש סיבות: הזעזוע בעקבות המגפה פגע בענפים עם סיכויי התאוששות גבוהים יחסית; הבנקים הגיעו למשבר עם רזרבות הון גבוהות יחסית ולכן התמריץ שלהם לממן זומבים על מנת לא לספוג הפסדי אשראי - יורד; ומראש קרנות הסיוע לעסקים זעירים, שהם בסכנה גדולה להיות זומבים, היו בעלי קריטריונים נוקשים ושיעור הניצול שלהם יחסית נמוך — פחות מחצי מהסכום שהוקצה.

עם זאת, בבנק מציינים שהמשך סיוע כספי מהממשלה ומהבנקים המרכזיים יכול להגדיל את התופעה. שיעור הסיוע של הממשלה בישראל עמד על 40 מיליארד שקל, ושיעור הניצול עמד על 52%. לכן, מציעים בבנק לפתח מנגנוני ייעול שיבטיחו שהסיוע יגיע לחברות שאינן נזילות אבל הן בנות קיימא.

 3. עסקים פתוחים רק בשביל המענק

אם היה צפי שהקורונה תוביל לזינוק בעסקים שקרסו, לפי נתוני רשות המסים המצב דווקא הפוך. בששת החודשים הראשונים של 2020 נסגרו רק 9,384 עסקים, ירידה של 33%.

בבנק ישראל מציינים כי הנתונים אינם משקפים את המציאות וכי עסקים נשארו פתוחים על מנת לקבל את המענקים מהמדינה, אך בפועל אינם פעילים עוד. על כן ביוני, כאשר תסתיים תמיכת המדינה, צפוי שינוי לרעה במספרים.

בבנק ישראל מנסים לתת אומדן לגבי מספר העסקים שבסיכון להיסגר, על בסיס בחינת הפעילות בחודשים יולי־אוגוסט 2020 שבהם המשק היה פתוח. בבנק בדקו כמה בתי עסק דיווחו בחודשים אלה על ירידה של 80% ויותר במחזור. מדובר בכ־70 אלף עסקים והם אלה שנמצאים בסיכון גבוה לסגירה. כלומר פי שבעה ממספר העסקים שנסגרו לכאורה במחצית הראשונה של 2020. בבנק ישראל מציינים כי 60% מהעסקים הללו הם עסקים זעירים, עם מחזור שנתי של עד 300 אלף שקל, ומחזור מצרפי של 5 מיליארד שקל (0.25% מכלל המחזור העסקי במשק), ו־80% מעסקים אלו הם בעלי מחזור שנתי של עד 1 מיליון שקל, ומחזור מצרפי של 8 מיליארד שקל. רוב העסקים האלה, להערכת בנק ישראל אינם מעסיקים שכירים, כך שהשפעת הסגירה שלהם היא על בעל העסק עצמו.

כמו כן, בנק ישראל מעריך בהקשר זה, שההשפעה על הפסדי האשראי של הבנקים תהיה מתונה, שכן עסקים אלו אינם עסקים עתירי אשראי. מבחינת פילוח ענפי כ־33 אלף — כמחצית מהעסקים בסכנת סגירה - שייכים לענף השירותים ופעילות נדל"ן, 10 אלפים לתחום המסחר, וכ־8,000 לתחום הבינוי. בבנק ישראל מציינים שהגבלת פעילות העסקים לתקופה נוספת עשויה לייצר אפקט שלילי מצטבר על עסקים נוספים ולהגיד את הסיכוי שלהם להיסגר.

4. התועלת בחל"ת עומדת להסתיים

בדו"ח בנק ישראל חבויה המלצה לאחת השאלות הגדולות והדחופות של המשק - מה צריכה להיות מדיניות האבטלה של ישראל לאחר סיום תקופת תשלום דמי האבטלה ביוני השנה. הבנק כותב שלאחר תקופת התאוששת "תפחת התועלת המשקית מהמשך התמיכה הממשלתית בשימור קשרי העובדים והמעסיקים באמצעות החל"ת". לעומת זאת, "תגדל התועלת של השמה מחדש, הכשרות מקצועיות וסבסוד זמני של קליטות עובדים מקבוצות פגיעות".

הבנק השווה את מדיניות החל"ת שנקטה ישראל בקורונה ל־14 מדינות OECD. במרביתן, בעיקר במדינות מערב אירופה וקנדה, ננקטו צעדים שמטרתם למנוע נתק בין העובדים למעסיקים. זאת באמצעות המשך העסקה חלקית של העובד ופיצוי המעסיקים על תשלום שכר מלא, נוסח המודל הגרמני. רק פינלנד נקטה כמונו במדיניות חל"ת. למודל הגרמני שורת יתרונות. הוא מעניק למעסיק גמישות בהעסקה, פגיעתו בעובדים נמוכה יותר והוא משמר את יחסי עובד מעביד ואת כישורי העובדים.

הבנק מונה שורת חסרונות של מודל החל"ת לעומת המודל הגרמני. הריחוק שנוצר בין העובד למעסיק עלול להקל על מעבר לפיטורים. היעדר היכולת להוציא לחל"ת חלקי חייב את המעסיקים להתנתק מחלק מהעובדים במקום שכולם ימשיכו להגיע בהיקף חלקי. עם זאת הבנק מציין את היתרון הגדול של העובדה שמודל החל"ת היה כלי קיים וכתוצאה מכך התאפשר בו שימוש המוני במהירות. רוב המדינות, כמו ישראל, התבססו על תוכניות שהיו קיימות לפני המשבר עם התאמות והרחבות. עוד מציינים שכיוון שענפים שלמים נסגרו במשבר לזמן ממושך, האפשרות ליישם את המודל הגרמני היתה מוגבלת מילא. הבנק קובע שחשוב להכין מראש מנגנונים לטיפול במשבר תעסוקה, כמו המודל הגרמני, לקראת המשברים הבאים.

השוואה נוספת שערך בנק ישראל היא של היקף הפיצוי שקיבלו העובדים על שעות עבודה שהופחתו במודל הגרמני או על אבטלה. ההשוואה מוכיחה כמה קמצני הוא ביטוח האבטלה בישראל. הפיצוי כאן עמד על 39%-80% בלבד מהשכר לשעת עבודה, והוא נמצא במקום האחרון בהשוואה לעשר מדינות במערב אירופה.