שוק החמאה נפתח ליבוא, המחירים לצרכן זינקו

עשור אחרי המחאה החברתית שפרצה בעקבות העלייה המתמשכת במחיר הקוטג' שהוצא מפיקוח, נראה כי לא רק שהמדינה לא פעלה להורדת יוקר מחירי המזון, אלא שהרגולטרים עצמם הם אלה שמכשירים את הקרקע להעלאת מחירים. בשבוע שעבר פרסמה ועדת המחירים המלצה לשרי האוצר והחקלאות להוציא את החמאה מרשימת המוצרים המצויים תחת צו הפיקוח על המחירים. 

הוכחה לעומק הניתוק של ועדת המחירים מההשפעה השלילית הצפויה של הסרת הפיקוח, אפשר היה למצוא בפרוטוקול הדיון האחרון, שבו ציינה הוועדה כי הפער בין מחירי החמאה המיובאת ללא מכס למחירי החמאה המפוקחת עומד על "פחות מ־1 שקל". 

כשמחירה של אריזת 100 גרם חמאה מקומית תחת פיקוח עומד על 3.9 שקלים, הפער של "פחות מ־1 שקל", לשון הוועדה, משקף מחיר הגבוה ב־25% ממחירה של החמאה המפוקחת. המחיר המפוקח כבר בתוכו כולל רווח למשווקי החמאה, כך שהתוספת של אותו שקל ל־100 גרם חמאה שאיפשרה המדינה ליבואנים לגבות, הגדילה את רווחיותם על חשבון הצרכנים בעשרות אחוזים.

היבוא משתלט על השוק

בבסיס ההמלצה להסיר את הפיקוח על החמאה עומדת פתיחת שוק החמאה ליבוא פטור ממכס בעקבות המחסור שנוצר ב־2019. המחסור נבע, בין היתר, מהפסקת ייצור חמאה על ידי טרה משיקולים כלכליים וצמצום ייצור החמאה על ידי תנובה ששולטת בענף. המהלך הזה חולל שינוי דרמטי בשוק החמאה, כפי שניתן לראות מהיקפי הייצור המקומי לעומת היבוא. ב־2016 עמד נתח השוק הכמותי של ייצור החמאה המקומי על 81.5%. ב־2020 עמד נתח השוק הכמותי של החמאה המקומית על 55.9%. במכירות כספיות החמאה המקומית כבר אוחזת בנתח שוק קטן של 51%, לעומת 81% ב־2016. 

יבוא החמאה ללא מכס נבע מרצף אירועים בשוק החלב, שהשפיעו באופן שלילי על הצרכן. בתחילת 2018 עלייה מתמשכת שנרשמה במחיר המטרה, מחיר החלב הגולמי שהמחלבות משלמות לרפתנים, הובילה את המחלבות לבקש מוועדת המחירים לייקר את מוצרי החלב שבפיקוח. המלצת הוועדה לא אומצה על ידי שר האוצר דאז משה כחלון. בשלב הראשון עתרה תנובה לבג"ץ בדרישה לחייב את כחלון לנמק את סירובו. בהמשך העלו תנובה וטרה שבבעלות החברה המרכזית (קוקה־קולה ישראל) את מחירי מוצרי החלב שאינם תחת פיקוח מחירים. שנה לאחר מכן, כשכחלון נאלץ לחתום על עדכון המחירים, שוב נדרשו הצרכנים לשלם יותר גם על חלב, חמאה, גבינות צהובות ומוצרי חלב נוספים שכן תחת פיקוח. טרה עתרה אף היא לבג”ץ באותה עת, וכתבה בעתירתה: "אם תימשך מדיניות העלאת מחיר המטרה ללא הסתכלות כוללת על משק החלב, טרה תיאלץ לצמצם את ייצור המוצרים המפוקחים".

טרה מימשה את האיום שלה. כבר במהלך 2018 החלו הצרכנים לחוש במחסור בחמאה, אשר בתחילה נראה נקודתי, אך העמיק ככל שחלף הזמן. בתחילה טענו בתנובה לתקלות ומהלכי תחזוקה בקו הייצור, ובהמשך נטען כי זינוק בביקוש למוצרים עתירי שומן, לצד מחסור בחומר הגלם, הוביל למחסור בחמאה. כשברקע עמד סירובו של כחלון לאשר את העלאת המחירים, נראה היה כי מדובר גם בתגובת נגד מצד תנובה וטרה.

בניסיון לתת מענה למחסור, הוגדלו ב־2019 המכסות ליבוא חמאה בפטור ממכס, והחמאה זרמה לישראל. אלא שהמחירים היו גבוהים משמעותית ממחירי החמאה שבפיקוח, והדבר הוביל לכך שבתחילת 2020 קבע אורי צוק בר, המפקח על המחירים במשרד החקלאות, כי אריזת חמאה מיובאת היא מצרך דומה לפי חוק הפיקוח, ועל כן לא ניתן למכור אותה במחיר העולה על המחיר המפוקח. 

אלא שבשטח נמכרה חמאה מיובאת במחירים גבוהים בעשרות אחוזים מהמחיר המפוקח. צוק בר עצמו החריג חלק מהחמאות המיובאות ואיפשר למכור אותן שלא במחיר המפוקח. כך, לדוגמה, הוא אישר לווילי פוד להחריג מפיקוח מחירים את החמאה הפינית Valio שהיא מייבאת, בטענה כי “מדובר בחמאה ייחודית מפינלנד מרפתות המייצרות על מרעה מלא בתוספת תרבית לקטית, עם חיי מדף, מרקם וצבע שונים”. צוק בר אמר: “השתכנעתי שמדובר במוצר שונה”.

הפיקוח על המחיר מתרופף

חמאה | צילום: שאטרסטוק

את השפעת היעדר הפיקוח על מחיר החמאה המיובאת והחריגות שנרשמו גם אחרי שנקבע שיש למכור במחיר זהה את אלו המהוות מוצר דומה לחמאה המקומית, ניתן לראות בפער בין העלייה הכמותית לכספית שנרשמה בשנים אלו. כך, בשנת 2019 עלו מכירות החמאה ב־4.2% ל־196 מיליון שקל, בעוד כמותית, נרשמה ירידה של 4% ל־4,673 טונות. הפער נרשם גם ב־2020, אחרי שנאסר על היבואנים למכור מעל המחיר המפוקח. באותה שנה נרשמה עלייה כספית של 37.7% במכירות החמאה שהסתכמו ב־270 מיליון שקל לעומת עלייה של 34% בלבד במונחים כמותיים. בהתבוננות ארוכת טווח, משנת 2016 ועד 2020 נרשם זינוק של 48.3% במכירות הכספיות של החמאה לעומת עלייה כמותית של 32.1% בלבד. את הפער שילמו הצרכנים שניצבו אל מול כוחות השוק. 

על פניו, גם ליצרניות המקומיות וגם ליבואנים יש אינטרס ברור לדחוף להסרת הפיקוח, והצדדים מטילים את האחריות להמלצת הוועדה זה על זה. האינטרס של תנובה וטרה יכול להשתקף בתוכנית אסטרטגית ליצירת מחסור מלאכותי בחמאה, מתוך הבנה שהדבר יוביל להסרת מכס על יבוא ובעקבות כך לביטול הפיקוח. לאחר הסרת הפיקוח, המחלבות יחזרו לייצר בכמויות גדולות וידחקו את היבואנים מהשוק בזכות העדפת הצרכנים לתוצרת המקומית. מנגד, ליבואנים יש אינטרס להסיר את הפיקוח, כדי לחזור ולמכור חמאה שייבאו ללא מכס במחיר גבוה. 

רשות התחרות תומכת

אלא שגם אם אלו דחפו למהלך, ההמלצה על הסרת הפיקוח זכתה לתמיכה מפתיעה מצד רשות התחרות. במטרה להרחיב ולחזק את התשתית העובדתית שעומדת בפניה, ועדת המחירים ערכה התייעצות עם גורמי המקצוע ברשות התחרות, אשר הציגו בפניה ניתוח שערכה הרשות על השינויים בשוק החמאה בעקבות פתיחת השוק ליבוא. 

מימין: מנכ”ל תנובה אייל מליס, מבעלי השליטה בווילי פוד צביקה ויליגר ומנכ”ל טרה יהודה פורטה. החמאה עשויה להוות תקדים להורדת פיקוח על מחיר הגבינה הצהובה | צילומים: אוראל כהן, Shooka.Cohen

מניתוח הרשות עלה כי לאחר ביטול המכס על יבוא חמאה התגברה התחרות בענף, שהתבטאה בעלייה של 32% במגוון המוצרים בשוק החמאה, לצד מחירים נמוכים יותר של המוצרים החדשים, ביחס למוצרים הוותיקים ובשינויים בנתחי השוק של השחקנים. על רקע זה, הרשות סוברת שקיומו של יבוא חופשי יוצר רסן תחרותי על המתחרים בענף, מה שמפחית את החשש מיכולת של אחד השחקנים לנצל כוח שוק.

נציגי משרד החקלאות הציגו בוועדה מידע שלפיו החל משנת 2018 חלה ירידה במחיר החמאה העולמי, אך הפער במחיר בין המוצרים המיובאים למקומיים לא בא לידי ביטוי במלואו במחירים לצרכן. זה עשוי להעיד על כך שמרווח השיווק גבוה יותר בחמאות המיובאות. ההמלצה להסיר את הפיקוח התקבלה בוועדה למרות ההכרה בכך שלפחות בטווח הקצר, צפויה להירשם עליית מחירים. "ניתן להניח שבטווח הבינוני־ארוך הפער במרווח צפוי להצטמצם בעקבות כניסת שחקנים נוספים. לצד זאת, ייתכן כי בטווח הקצר הסרת פיקוח תביא לעליית מחיר מסוימת, וזאת לאור הצורך בהתארגנות היבואנים ובקיומן של עלויות התחלתיות", נכתב בהחלטת הועדה.

הסתייגותו של משרד האוצר משימוש בכלי הפיקוח על המחירים ידועה. הפעם חברה אליה רשות התחרות, שלא רואה מקום לריסון היצרנים המקומיים. המסר של רשות התחרות ומשרד האוצר, שלפיו פתיחת השוק ליבוא מחייבת הסרת הפיקוח על המחיר, פותח את הדלת להסרה עתידית של הפיקוח על הגבינות הצהובות, שמיובאות לישראל בהיקפים נרחבים בשנים האחרונות. 

צעדים אלה נרשמים כשברקע ביקורת חריפה של מבקר המדינה בדו”ח מ־2012 על שוק המזון, והערכות לביקורת חריפה עוד יותר בדו”ח שצפוי להתפרסם מחר. ב־2012 כתב המבקר כי "מנתונים שמסר משרד החקלאות על סמך דו”חות שקיבל באפריל־מאי 2011 מרוב המחלבות, התברר ששיעורי הרווחיות ברוב המוצרים שרמת הפיקוח על מחיריהם הוּרדה נעו ב־2010 בין 20% ל־30%". הזינוק במחירי מוצרים שהוצאו מפיקוח תרם לרווחיות היצרניות, אך הוביל לגל תביעות ייצוגיות נגד תנובה. אפשר להעריך שתהליך דומה יתרחש במקרה הנוכחי.