"קיימים עדיין חסמים המקשים על הורדת מחירי המזון ועל קידום התחרות בענף"

"פערי המחירים במונחי כח קניה של מחירי  המזון בישראל גבוהים מאוד לעומת מדינות האיחוד האירופי ומדינות ה-OECD, ועדיין קיימים חסמים המקשים על הורדת מחירי המזון ועל קידום התחרות בענף. הרשויות שעוסקות בנושא אינן עושות די". כך נאמר בדו"ח מבקר המדינה על הטיפול במונופול ובריכוזיות בענף המזון.

ההוצאה של משפחה ממוצעת על מוצרי מזון (כולל פירות וירקות), משקאות וטבק בישראל עמדה בממוצע ב-2018 על 18.5% מכלל ההוצאה על תצרוכת לעומת 16% ב-2011, השנה בה פרצה מחאה צרכנית בעקבות יוקר מחירי המזון. 

בנוסף, פערי המחירים במונחי כח קנייה בין מדינות ה-OECD לישראל, בקטגוריות שונות זינקו ל-37% ב-2017 לעומת 19% בלבד ב-2011. בקטגוריית מוצרי החלב והביצים, שברובה מצויה בישראל תחת פיקוח מחירים, עמד פער המחיר במונחי כח קניה על 79% לעומת 51% ב-שנת 2011. 

סופרמרקט | צילום: דנה קופל

המשמעות של הנתונים היא שמאז המחאה החברתית ב-2011 וכניסתו לתוקף של חוק המזון במלואו ב-2015, הפערים בכוח הקניה של מוצרי המזון בישראל לא הצטמצמו במספר קטגוריות אלא אף גדלו לעומת מדינות ה-OECD. כך, בעוד מדד המחירים לצרכן עלה בין השנים 2020-2012 ב-2.13%, עלה מדד מחירי המזון ללא ירקות ופירות ב- 4.17% ומדד מחירי הפירות והירקות זינק ב- 19.8%. 

10 הספקים הגדולים מחזיקים ב-54% מהשוק

מאוגוסט 2019 לדצמבר 2020, בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנקטו משרדי ממשלה וגופים נוספים להתמודדות עם הריכוזיות בענף המזון ולטיפול בחסמי היבוא. הביקורת נערכה ברשות התחרות, ברשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, במשרד הכלכלה, החקלאות, האוצר, הבריאות, ברשות המיסים בישראל ובמועצת הצמחים. 

הבדיקה העלתה כי השוק הישראלי סובל מריכוזיות גבוהה של ספקי מזון, כך שעשרת ספקי המזון הגדולים מחזיקים יחד בנתח שוק של כ-54%  מכלל הענף. לארבעה מהם, שחלקם הוכרזו כבעלי מונופולין בכמה קטגוריות בענף המזון, יש נתח של למעלה מ-10% כל אחד בקטגוריות מרכזיות של בשר, חלב ודגים. 

רשות התחרות לא השתמשה בכלים שברשותה

המבקר מצא כי רשות התחרות בחנה בחלק מקטגוריות אלו את השפעתה של ריכוזיות זו על רמת התחרות ועל יוקר המחיה. יותר מ-20 שנה לא הכריזה רשות התחרות על בעל מונופול בשוק המזון.

על תפקודה הלקוי של רשות התחרות בשמירה על שוק מזון תחרותי, אפשר ללמוד מממצאי הבדיקה לפיהם עד מועד סיום הביקורת, כ-6  שנים מיום כניסתו לתוקף של החוק לקידום התחרות בענף המזון, לא בחנו רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל אחת בתחומה, את השפעתו הכוללת על הגברת התחרות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה ועל השינויים במחירי המצרכים ולא בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות החוק. 

עוד מציין המבקר כי עוד ב-2020, עד לפקיעתה של הוראת השעה של פרק הריכוזיות הגיאוגרפית בחוק המזון, לא השתמשה רשות התחרות בכלים שהעניק לה המחוקק בעניין קמעונאי שיש לו שליטה אזורית ולא בחנה את השפעתו של החוק על הריכוזיות הגיאוגרפית ועל מחירי המצרכים באזורים אלו. גם פרק שקיפות המחירים בחוק נזנח והמבקר קובע כי הרשות להגנת הצרכן מבצעת 2-1 בדיקות בממוצע בשנה, לכל קמעונאי גדול וכי היקף בדיקות כזה אינו מאפשר בקרה יעילה על אמינות המידע שהקמעונאים מפרסמים.

אגסים של מטולה | צילום: אפי שריר

המבקר קבע כי על רשות התחרות להשתמש בכלים שהעניק לה המחוקק בהתאם להסרת חסמים לקידום התחרות בענף המזון והורדת יוקר המחיה בישראל, כמו הכרזה על מונופולין וקבוצת ריכוז ומתן הוראות במקרים מתאימים, כדי לרסן את כוחם. עוד על הרשות לבדוק את השפעתו הכוללת של חוק המזון ומתן המלצות לתיקונו וכן, להמשיך לפעול לקידום יבוא מקביל ולגבש אמצעים מתאימים לפעולה מול היבואנים הישירים לצורך מניעת פגיעה בתחרות. עוד קבע המבקר כי על רשות התחרות להמשיך ולבחון צעדים נוספים להקטנת הריכוזיות הגאוגרפית של רשתות השיווק כדי לקדם את התחרות ולהוריד את יוקר המחיה. 

רשות התחרות מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר האחרון כי "מחירי המזון מושפעים בראש ובראשונה ממדיניות הממשלה בנושאים של הגנה על חקלאים ותעשייה מקומית, מדיניות מכס, מכסות יבוא, כשרות, תקינה ודרישות בריאות. המאמץ להורדת יוקר המחיה בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה צריך להיות מאמץ כלל-ממשלתי, וללא התגייסות יתר גופי הממשלה אין ערך רב לעבודת הרשות".

האונליין על הכוונת

שנת הקורונה האיצה את התפתחות מכירות האונליין וזו חולשת על נתח של 5%-20% מהמכירות ברשתות השיווק. מהביקורת עולה כי רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל אחת בתחומה, לא בחנו אם הקנייה המקוונת משמשת תחליף ראוי ותחרותי לקנייה פיזית בחנות, אם זכויות הצרכן אינן נפגעות ואם נתוני המלאי המוצגים לצרכן במהלך תהליך הרכישה אכן משקפים את המצרך שיקבל, בין היתר מבחינת גודל ומחיר.

משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לבחון את ההשפעה על התחרות בענף מבחינת מגוון המצרכים המוצעים ומחיריהם ולרשות להגנת הצרכן, לבחון אם מתקיים מסחר הוגן, שקוף ומהימן כלפי הצרכנים בעת קנייה מקוונת, אם יש גילוי מלא של מידע רלוונטי בעת קנייה מקוונת ולוודא כי זכויות הצרכן אינן נפגעות.

מיכל הלפרין הממונה על התחרות | צילום: אלכס קולומויסקי

בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה הרשות להגנת הצרכן כי תחום התחרות אינו באחריותה של הרשות להגנת הצרכן ותפקידה אינו לבדוק או להבטיח את איכות מוצרי המזון שבמלאי החנות. רשות התחרות מסרה בתגובתה כי במסגרת מיזוגים שהובאו לאישורה נבחנה השפעת המיזוג על התחרות גם בהיבט התחרות הארצית והקנייה המקוונת וכן כי היא בוחנת בימים אלו כיצד פעילות מקוונת של קמעונאי המזון והאזורים אליהם הם מבצעים משלוחים משפיעים על האופן שבו מיזוגים אופקיים בין קמעונאי מזון צריכים להיבחן. 

משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לקבוע יעדים מדידים כדי שיהיה אפשר להציג בפני מקבלי ההחלטות תמונת מצב עדכנית על השפעת חוק המזון, על התחרותיות בענף המזון ועל מחירי מצרכי המזון והרשות  מסרה בתגובתה כי היא תשקול ותבחן אם ניתן לקבוע יעדים לחוק המזון.

הסרת מכס דילגה על הצרכן

פערים ברמת המחירים בין המדינות השונות נובעים גם מחסמי יבוא. על פי סקירה כלכלית משווה שנעשתה בממ"מ , רמת המחירים בישראל גבוהה בשיעור של כ-26%  מהרמה שהייתה אמורה להיות. הפחתות מכסים ופתיחת מכסות פטורות ממכס בשנים 2020-2016 לרוב לא התגלגלו ברובן לצרכן לעומת התקופה שלפני הפחתת המכסים או פתיחת המכסות. 

בנוסף, ועדת המכסות של משרד הכלכלה הקצתה לכ-40% מהיבואנים שלא ניצלו את שיעור המכסה המזערי בשנה מסוימת, מכסות יבוא בשנה העוקבת. המבקר קבע כי על משרד הכלכלה להקפיד שיבואנים ינצלו לכל הפחות את שיעור המכסה המזערי ולחלק מכסות יבוא בשנה העוקבת רק ליבואנים שעמדו בתנאי זה, כפי שהוא עצמו קבע בהוראת מנכ"ל.

הקורנפלקס תקוע

גורם נוסף האחראי ליוקר מחירי הפירות והירקות, נובע על פי בדיקת המבקר מכך שפרק הזמן לטיפול של משרד החקלאות בבקשת יבוא צמחי נמשך שנתיים בממוצע, ובחלק מהמקרים כארבע שנים. העיכוב הממושך בהשלמת הליך הערכת הסיכונים גורם בפועל לחסימת יבוא של פירות חדשים ושל פירות ממדינות חדשות. יבוא ממספר מצומצם של מדינות גורם להיעדר תחרות והתייקרות הפירות. 

למשל, מחיר האננס בישראל גבוה פי 6 בממוצע ממחירו בחו"ל (ראה מסגרת נ"ק). הקושי ביצירת תחרות באמצעות יבוא, נרשם גם במוצרים יבשים. בדיקת המבקר העלתה כי הליך הפיקוח של שירות המזון הארצי במשרד הבריאות על יבוא מזון רגיש מסורבל וארוך. כך, גם לאחר רפורמת הקורנפקס שנועדה להקל על היבואנים, זינקו עלויות הרגולציה בכ-55 אלף שקל לשנה ליבואן בינוני. כמו כן, תהליך היבוא של מזון רגיש דוגמת מוצרי חלב או ויטמינים התארך. 

לפני הרפורמה נמשך הליך הפיקוח 45 - 55 ימים ולאחריה - 115 עד 125 ימים. המבקר קבע כי על משרדי הכלכלה והאוצר לבדוק שהפעולות שעשו לצורך הורדת יוקר המחיה משיגות את מטרתן, ולבחון דרכים שבאמצעותן תתגלגל הפחתת המכסים לצרכנים. כמו כן, על משרד החקלאות לבחון, בשיתוף משרדי האוצר והכלכלה ומשרדים רלוונטיים נוספים, דרכים נוספות לצמצום פרק הזמן הכולל לטיפול בבקשות ליבוא צמחי ולבחון דרכים להוזלת מחירי המוצרים המיובאים שפער המחירים לגביהם גבוה במיוחד.

פערי מחירים - לא רק במזון

כדי להגביר את התחרות בין היבואנים ולצמצם את פערי המחירים בין ישראל לחו"ל במוצרים מיובאים נבחרים, נכנסה באוגוסט 2017 לתוקף הוראת שעה שהובילה לכך שקמעונאים חוייבו להציג השוואה של מחירי מותגים זהים הנמכרים בארץ ובמדינות נבחרות בחו"ל. זאת, כדי לעורר מודעות צרכנית לפערי מחירים ולהביא לצמצומם. לשם כך התקשר משרד הכלכלה עם חברת נילסן  לצורך רכישת נתונים על מחירי מוצרים שונים במדינות שנבחרו. 

על פי נתוני משרד הכלכלה, מנובמבר 2018 עד אפריל 2019 חלה ירידה ממוצעת של כ-5.6% במחירי מוצרי הצו. למשל, בקטגוריית משחות שיניים חלה ירידה של כ-6%, בקטגוריית דאודורנטים - כ-8% ובקטגוריית היגיינה נשית - כ-2%. אלא שבסוף 2018 פג תוקף ההתקשרות של משרד הכלכלה עם נילסן והיא טרם חודשה. בשל כך, במשך כשנתיים לא היה בידי משרד הכלכלה מידע עדכני כדי לעדכן את המוצרים והמחירים ברשימת המוצרים, ובאוגוסט 2020 פגה תוקפה של הוראת השעה.

כ-3 שנים לאחר שפגה תוקפה של הוראת השעה, השיב משרד הכלכלה למבקר המדינה בינואר 2021 כי הוא פעל המשרד לקידום התקשרות עם נילסן וכעת המשרד נמצא בשלבים אחרונים של אישור ההתקשרות. עוד הוסיף משרד הכלכלה כי הוא מתעתד לבצע במהלך הרבעון הראשון לשנת 2021 בדיקה להשוואת מחירי המוצרים המופיעים בצו אל מול מספר מדינות נבחרות.

מעשה באננס 

בביקורת נבדק יבוא אננס טרי כמקרה בוחן לחסמי היבוא הצמחי לישראל. פערי המחיר הגבוהים בין מחיר האננס בארץ למחירו בחו"ל יכולים ללמד בין היתר, על השפעת הנטל הרגולטורי על יוקר המחיה בישראל.

בישראל יש כ-30 מגדלי אננס, והוא גדל בעיקר בנגב המערבי, בעוטף עזה ובבקעת הירדן; כמות הגידולים ב-2018 היה כ-460 טונות. הגידול המקומי אינו מספק את הביקוש המקומי לאננס. יבואנים המעוניינים לייבא אננס ממדינה מסוימת צריכים להגיש בקשה לשירותים להגנת הצומח במשרד החקלאות ולהמתין לאישור ייבוא.  מאז 2000, הוגשו 18 בקשות ליבוא אננס מ-15 מדינות.

אננס | צביקה טישלר

מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי במהלך 2 העשורים האחרונים, רק שתי מדינות אושרו ליבוא אננס - הרפובליקה הדומיניקנית וקניה. פרק הזמן הממוצע לאישור יבוא היה יותר מארבע שנים. 

קבלת אישור ליבוא אננס ממדינה זרה מותנה בקיטום ה"כתר" שלו ובהדברתו, וזאת כדי למנוע כניסת מזיקים שיפגעו בגידולים שהתבססו בארץ. פעולות אלו מקצרות מאוד את חיי המדף של הפרי ומייקרות אותו. זאת ועוד, בשל חיי המדף הקצרים של האננס ללא ה"כתר" לא ניתן להובילו דרך הים, אלא רק באוויר. עובדה זו מעלה את מחירו של הפרי באופן חד מאוד - 176% (לפני מיסים) - לעומת מחירו אצל היצרן המקומי בחו"ל. בנוסף, על עלויות אלו, מוטל מכס בישראל בשיעור של 4.32 ש"ח לק"ג.

מחירו של האננס בשווקים בחו"ל הוא כ-6 ש"ח בממוצע ליחידה, בעוד בארץ המחיר הממוצע לצרכן, מיבוא או מגידול מקומי, הוא כ-30 עד 40 ש"ח ליחידה. 

על העלות ליבואן של ק"ג אננס בחו"ל של כ-3.2 שקל, מתווספת עלות של הטיפול נגד כנימות ושל הטסת הפרי לישראל בגובה כ-5.75 שקל. נוסף על כך, קיים המכס, על המחיר המלא, הכולל הובלה אווירית. מכאן, הרווח של היבואנים והמשווקים של הפרי עומד על כ-17 - 29 ש"ח ליחידה. 

בשל המגבלות ליבוא אננס, נוסף על הטלת מכס, הוא מיובא משתי מדינות בלבד ובהובלה אווירית. לפיכך, מחירו של האננס לצרכן בארץ גבוה ממחירו בשווקים בחו"ל פי 6 בממוצע. מתן הקלות בייבוא אננס לישראל עשוי להכניס שחקנים נוספים לשוק שיתחרו על המחיר וינגישו את האננס לאוכלוסיות נוספות.

בתוכנית להפחתת הנטל הרגולטורי הומלץ לשירותים להגנת הצומח לבחון ב-2017 את תנאי היבוא של מוצרים מסוימים ובהם אננס מהרפובליקה הדומיניקנית. לאחר בדיקת הדברים, החליט משרד החקלאות להמשיך לייבא אננס ללא ה"כתר" נוכח החשש ששינוי במצב הקיים עלול להוביל לכניסת מזיקים שיפגעו בגידולים מקומיים. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה מועצת הצמחים כי השיקול המכריע בנושא זה צריך להיות בריאות הצומח בישראל ולא הפחתת מחיר האננס. 

משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לבחון, בשיתוף משרדי האוצר והכלכלה ומשרדים רלוונטיים נוספים, דרכים להוזלת מחיר האננס המיובא, בין השאר באמצעות מתן אישורים ליבוא ממדינות נוספות. בתגובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד האוצר כי ניתן להוזיל את מחיר האננס דרך הקלות רגולטוריות של השירותים להגנת הצומח ודרך הפחתת המכס המוטל עליו.