תלמידים בלוד | צילום: אבי מועלם
דו"ח בנק ישראל: להזניק את החלשים, להחליף את החוק לעידוד השקעות
השקעה מסיבית בצמצום הפערים בחינוך, השקעה בתשתיות תחבורה ציבורית, הרחבת הבנקאות הפתוחה ליתר הגופים הפיננסיים וחיוב הרגולטורים להתחשב גם ביוקר המחיה. בנק ישראל משרטט ארבעה צירי פעולה להאצת הצמיחה, לטיפולה של הממשלה החדשה
1. הון אנושי: לצמצם פערים
המסר של פרק ההון האנושי בדו"ח בנק ישראל חד וברור: פער הפריון הגדול של ישראל נובע מהפערים הגדולים במערכת החינוך שיוצרים פערים גדולים במיומנויות העובדים, בתרומתם לתוצר ובשכרם. לכן בנק ישראל ממליץ למקד את רוב המאמצים בצמצום פערים. לא בגלל שזה צודק אלא כי זה מה שחיוני כדי שהכלכלה הישראלית תצמח.
קראו עוד בכלכליסט:
מערכת החינוך שמשפיעה ביותר על מיומנויות התלמידים, הישגיהם ושכרם העתידי היא החינוך לגיל הרך ובייחוד מעונות היום. למרות זאת, ההקצבה הממוצעת של ישראל לתלמיד בגילאי 2-0 עומדת על 400 דולר לשנה, עשירית מממוצע המדינות המפותחות. המחקרים מגלים שתוכניות ציבוריות למעונות יום משפרות את התעסוקה והבריאות העתידיות של התלמידים ומקטינות את הסיכוי שלהם לעבריינות.
הדו"ח מציע להשקיע יותר בגיל הרך אבל למקד את ההשקעה רק בחלשים וקובע ש"המחיר של הקצאת כוח אדם איכותי למטרה זו, וסבסודן של התוכניות לילדים משכבות חלשות, נמוך בהרבה מהתועלת ארוכת הטווח שתצמח מכך". כן הוא ממליץ להעביר את מעונות היום לאחריות משרד החינוך, כמו שמתכננת הקואליציה הנוכחית, לשפר את תנאי העבודה והשכר של הצוותים כדי למשוך כוח אדם איכותי ולהגדיל את הצוותים. לעומת זאת, הבנק קובע שההצדקה לסבסוד מעונות לילדי משפחות חזקות חלשה, מכיוון שהן יכולות לדאוג לחינוך טוב יותר בעצמן.
הדו"ח מציין שישראל נמצאת בצמרת המדינות המפותחות בפערים בהישגים של התלמידים וכן בפערי המיומנויות של המבוגרים. לטענת הבנק, "מדיניות שתשפר את ההון האנושי של פרטים מרקע חלש עשויה להרים תרומה משמעותית לרמת התוצר לעובד. הקצאה דיפרנציאלית של תשומות חינוך עשויה לצמצם פערי הישגים בין תלמידים". הבעיה היא שלחזקים, למשל לפורום 15 הערים החזקות, אין שום עניין בצמצום פערים ובטח לא בהעברת משאבים מהילדים שלהם לילדים אחרים.
הבנק ממליץ להרחיב את תקציב ההעדפה המתקנת לבתי ספר חלשים. כן הוא ממליץ על שורת צעדים שיאפשרו לגייס לבתי ספר אלה מורים איכותיים ובין היתר מענק הצטרפות וכן תוספת שכר. זו רק אחת מהמלצות הדו"ח שצפויה להיתקל בהתנגדות קשה של הסתדרות המורים. עוד המלצות כאלו הן תוספת שכר למורים בתחומים שבהם שורר מחסור במורים, כמו מתמטיקה, אנגלית ומדעים, וכן העברת מערכת החינוך לשבוע עבודה של חמישה ימים כדי לקצר את החופשות ולהקטין היעדרויות של ההורים מהעבודה.
פרקים מיוחדים מוקדשים בדו"ח לשני המגזרים שפערי המיומנויות שלהם הם הגדולים ביותר – הערבי והחרדי. הבנק דוחה את הטענה שתוספת תקציבים למגזר הערבי אינה מועילה בשל האיכות הירודה של מערכת החינוך. הבנק ממליץ להגדיל את ההעדפה המתקנת למגזר הערבי. חלק גדול מהשעות הנוספות שיינתנו הוא ממליץ להפנות ללימודי השפה העברית ששליטה בה היא כישור חיוני להשתלבות בשוק העבודה.
לגבי החרדים, לעומת זאת, ההמלצה של הבנק הרבה יותר כללית, ועיקרה הגברת לימודי ליבה. זו כידוע המלצה שבמערכת הפוליטית הקיימת אי אפשר ליישם.
המלצות בתחום החינוך:
-להגדיל השקעת הממשלה בחינוך בגיל הרך, בשכבות חלשות
-להגדיל את ההעדפה התקציבית המתקנת לבתי ספר חלשים ולמגזר הערבי
-לחזק את לימודי העברית בחינוך הערבי במורים איכותיים
-להגביר את לימודי הליבה בבתי הספר החרדיים לבנים
-להרחיב את מערך ההכשרה המקצועית למבוגרים
2.השקעות בהון: להתאים את החוק
ישראל מדשדשת מאחור בהשוואה למדינות מפותחות בפריון. זה מוסבר בכך שישנו פער בהשקעות בהון פיזי בכמה ענפים עסקיים. הון פיזי כולל מכונות/כלי רכב/מיחשוב וכדומה המאפשר לעסק לייצר. שיעורי ההשקעה הנמוכים ביותר הם בענפים לא סחירים (כמו מסחר, אירוח, שירותים עסקיים ושירותיים אישיים וחברתיים), או בענפים שמוגנים על ידי חסמי יבוא ולא חשופים לתחרות (כמו חקלאות).
בנק ישראל מעריך כי קיימים כמה כשלי שוק המביאים למצב הזה. ראשית, מגבלות גישה למקורות מימון. שנית, ידע מוגבל בקרב סקטורים מסורתיים לגבי קיומן של טכנולוגיות. שלישית, רגולציה עודפת שמקשה בהטמעת טכנולוגיות חדשות. רביעית, הון אנושי נמוך.
לצד כל כשלי השוק הללו מותח בנק ישראל ביקורת על המבנה הנוכחי של חוק עידוד השקעות הון. החוק הזה תומך בחברות מוטות יצוא ובייחוד בחברות הנמצאות באזורי פריפריה גיאוגרפית. כותבי הדו"ח סבורים כי החוק לא תרם להגדלת ההשקעות, וכי ייתכן שהוא מביא לעיוותים בהקצאת ההשקעות במשק. הבנק ממליץ להתאים את חוק עידוד השקעות הון כך שההטבות לא יינתנו באופן רוחבי לכל חברה מייצאת, אלא רק לחברות שניתן להצביע באופן ברור על התרומה החיובית שלהן למשק (זליגת ידע טכנולוגי, וידע ניהולי, הבאת תחומי חדשנות חדשים לישראל). הבנק מזכיר כי בכל מקרה החוק לעידוד השקעות הון עלול להיתקל במכשול בדמות "מס החברות המינימלי הבינלאומי", ולכן יש צורך לחשוב על חלופות נוספות לעידוד השקעות זרות בישראל, ביניהן השיפור בתשתיות.
בעיה מוכרת יותר בתחום ההשקעות בתשתיות היא התשתיות הציבוריות. הבעיה החריפה ביותר היא בתחום התחבורה. אמנם בשנים האחרונות ההשקעה בתשתיות בישראל השתוותה לזו של הממוצע במדינות המפותחות, אבל מדובר ברמה לא מספקת עבור המקרה הישראלי. זאת בגלל שקצב הגידול בישראל הוא גבוה משמעותית. בנוסף, ישראל החלה בנקודה נמוכה יותר מן המדינות המפותחות הן מבחינת רמת הפיתוח, והן מבחינת כמות הרכבים לנפש. ולסיום, הפרויקטים הדחופים ביותר הם בתוך המטרופלינים, בתוך שטחים בנויים וצפופים, ולכן הפרויקטים יקרים בהרבה. מאידך, השקעה בתשתיות תחבורה הן משתלמות מאוד, השקעה של אחוז תוצר בתשתית תחבורה מביאה לעלייה של 1.5% בתוצר בתוך ארבע שנים. בגזרה זו בנק ישראל מספק את ההמלצות המקובלות, הגדלת היקף ההשקעה, יצירת הליכי אישור מהירים ייחודיים לפרויקטי תשתית מורכבים (חקיקת חוק מטרו), הפחתת תמריצים לשימוש ברכב פרטי. בנושא הנפיץ של מסי נסועה (אגרות גודש) בנק ישראל נוקט בעמדה כי לא יהיה ניתן מבחינה ציבורית להחיל את המסים הללו לפני שיהיה שירות תחבורה ציבורית ברמה גבוהה.
המלצות בתחום ההשקעות בהון פיזי, טכנולוגיה ותשתיות:
-שינוי חוק עידוד השקעות הון
-הגדלת ההשקעה בתשתיות תחבורה ציבורית
-החלת מס נסועה וייקור מחיר החניה
-השוואת המס על רווחים מהשקעות נומינליות וריאליות
-הקמת צוות בין־משרדי לאימוץ מוגבר של אמצעי תשלום דיגיטליים
3.פיננסים: בנקאות פתוחה לכולם
בנק ישראל ממליץ להרחיב את רפורמת הבנקאות הפתוחה לכל תחומי הפיננסים. במסגרת רפורמת הבנקאות הפתוחה, צריכים הבנקים לאפשר גישה לצד שלישי (בעיקר חברות פינטק) למידע הקיים במערכות הבנקים על לקוחותיהם (בתנאי שהלקוח יאשר זאת). באמצעות המידע הזו אמורות חברות הפינטק להיות מסוגלות להציע הצעות אטרקטיביות הן מבחינת המחיר והן מבחינת התאמתו ללקוח.
ישנו כבר תזכיר חוק בעניין, ששוכב מאז יוני אשתקד, ואמור להיות מקודם במסגרת חוק ההסדרים. אולם בבנק ישראל מציעים לנצל את העובדה שהתזכיר טרם קודם, ולהרחיב אותו, כך שגם גופים פיננסיים אחרים כמו חברות הביטוח ובתי השקעות יפתחו את המידע שיש להם על לקוחותיהם לחברות הפינטק, ואפילו גם חברות למתן שירותים אחרים. ההרחבה הזו היא מתוך מחשבה שהמידע על הלקוח שייך ללקוח, ולכן אם הוא מסכים לכך, הגופים השונים צריכים לשתף בו גורמים אחרים, על מנת שיוכלו להציע ללקוח על בסיס המידע הצעות תחרותיות, וכן להעניק לו שירותים נוספים כמו ייעוץ והשוואת עלויות.
תחום נוסף הוא האשראי לעסקים קטנים, שנדרש שיפור בתחום ההיצע שלו. "למרות היותם מנוע צמיחה מרכזי, העסקים הקטנים והבינוניים בישראל חווים קשיי מימון ניכרים, בעיקר בהשוואה לעסקים הגדולים יותר, מגמה שהתחדדה במיוחד במהלך משבר הקורונה", מציינים בבנק ישראל.
כדי להתמודד עם הסיטואציה הזו מציעים בבנק ישראל כמה פתרונות: ראשית, הכנסת מאגר נתוני אשראי לעסקים קטנים (כיום מאגר נתוני אשראי מתייחס למשקי בית). ההנחה היא שחשיפת המידע על מצב העסקים תעודד מתן אשראי לעסקים בעלי נתונים חיוביים. עוד מציעים בבנק ישראל לפתח מכשירים פיננסיים, בהם איגוח (עסקה שבאמצעותה בנק או גוף פיננסי אחר מאגח תיק הלוואות ומוכר אותו למשקיעים, וכך מתפנה לו הון למתן אשראי חדש). "מכשיר זה יאפשר להוזיל את עלויות המימון של מגזרים שכיום נגישים לאשראי מהמערכת הבנקאית בלבד", מסבירים בבנק ישראל. בבנק ישראל מנסים זה כמה שנים לקדם את נושא האיגוח, אולם טרם קודמה התשתית הרגולטורית שתאפשר זאת.
המלצות בתחום הפיננסי:
-הרחבת רפורמת הבנקאות הפתוחה לשאר הגופים הפיננסיים
-הקמת מאגר נתוני אשראי לעסקים קטנים
-הסרת חסמים בשוק הפקטורינג (מימון כנגד חשבוניות)
-השוואת המס על רווחים מהשקעות נומינליות וריאליות
-הקמת צוות בין־משרדי לאימוץ מוגבר של אמצעי תשלום דיגיטליים
4. רגולציה: להתחשב ביוקר המחיה
הרגולציה הישראלית, כך על פי בנק ישראל, מאופיינת בשנאת סיכון גבוהה לעומת הרגולטור הממוצע במדינה מפותחת. הדבר מביא לכך שהרגולטור המקומי לא מסתפק ברגולציה שקיימת במדינות אחרות; בשינויים רבים ותכופים ברגולציה המביאים לחוסר ודאות במגזר העסקי; בחוסר סנכרון בין המשרדים השונים; וברמת דיגיטציה נמוכה מאוד.
בנק ישראל ממליץ להסתמך על התקינה הנהוגה בעולם, לעבור למנגנון של הצהרה והגברת אכיפה בשווקים, במקום בדיקות ואישורים מקדימים. מדובר במהלך שהחל ביולי 2019, ובמרץ 2021 נחתם צו קבוצות יבוא אשר מעביר אלפי מוצרים מעולם הבדיקות לעולם ההצהרות. אך יש לוודא שהרפורמה אכן תיושם.
בנק ישראל ממליץ לחייב כל רגולטור לשקול גם שיקולים של יוקר מחיה, תחרות והשפעה על עסקים קטנים לצד השיקול שעליו הוא אמון. בנק ישראל מציין כי המכסים בישראל הם מאוד נמוכים, אך עם זאת הם מהווים חסמי יבוא של כמה מוצרים, בעיקר מוצרים חקלאיים. הבנק ממליץ לבטל את המכסים הללו, וכי אם המכסים הללו נועדו לשרת יעדים כלכליים, חברתיים ולאומיים כלשהם, אז ניתן במקביל להסרת חסמי היבוא לעבור למודל של תמיכה ישירה.
ישראל השתפרה בשנים האחרונות במדד "עשיית עסקים", וכיום ישראל נמצאת במקום ה־35 (מבין 190 מדינות הכלולות בדו"ח). השיפור העיקרי הוא בקטגוריית פתיחת עסקים, אך עדיין יש קטגוריות שבהן ישראל מפגרת מאחור, כמו אכיפת חוזים, ותהליך רישום נכסים. בנק ישראל ממליץ על הרחבת הדיגיטציה בשירותי הממשלה למגזר העסקי, ועל אימוץ תהליך של חתימה דיגיטלית.
המלצה חשובה שרלבנטית לימים אלה היא לגבי הסכמי שכר במגזר הציבורי. בנק ישראל מדגיש כי כבר בשלב חתימת הסכמי השכר יש להכניס מנגנונים שיאפשרו אימוץ פלטפורמות של טכנולוגיה מתקדמת, שכן ההיסטוריה לימדה שמבנה השכר הסטנדרטי במגזר הציבורי מהווה חסם להתייעלות טכנולוגית.
המלצות בתחום הרגולציה:
-התבססות על תקינה של מדינות מפותחות
-לחייב רגולטורים לשקול שיקולים כלכליים
-להפחית את האחריות האישית של הרגולטור
-להתבסס על הצהרות ואכיפה בשווקים
-להרחיב את הדיגיטציה בשירות הציבורי ובשלטון המקומי