אתר בנייה | צילום: שאול גולן
דוח המבקר
מבקר המדינה: שני שלישים מתוכניות הבנייה שאושרו בשנים 2018-2019 – לא זמינות בטווח הקצר
המבקר מצא כי הליך ההתייעלות וקיצור הזמנים לאישור תוכניות בנייה עדיין רחוק מיעדיו; העברת האחריות לרשויות המקומיות לא צלחה ורק 17% מהן הוסמכו כוועדות עצמאיות; עם זאת, המבקר ציין לחיוב כי פרק הזמן שנדרש לאישור תוכניות בוועדה המחוזית התקצר ב-40%
יעדי תיקון 101 הושגו באופן חלקי בלבד, כך עולה מדוח מבקר המדינה אשר בדק בחודשים יוני עד דצמבר 2020 את יישומם של עיקרי התיקון - ביזור הסמכויות מהוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, ייעול הליכי התכנון וקיצור משכם, ניהולם של ההליכים וניהולו של המלאי התכנוני. כמו כן המבקר בדק במסגרת הדוח את היערכות מינהל התכנון בתחום התקציב, כוח האדם והתשתית הארגונית.
קראו עוד בכלכליסט:
אחת המטרות העיקריות של תיקון 101 אשר נכנס לתוקף בשנת 2014 היא ביזור הסמכויות מהרמה המחוזית למקומית. עם זאת, נכון למועד הדוח רק 17% מהוועדות המקומיות הוסמכו כוועדות מוסמכות, תואר המאפשר להן לדון בתוכניות משמעותיות יותר. מדובר ב-22 ועדות מקומיות מתוך 131. כמו כן רק ארבע מהוועדות המוסמכות הן ועדות מקומיות עצמאיות בעלות תוכנית מתאר כוללנית, כלומר, כאלה שיש להן סמכויות נרחבות. וועדות אלה הן בערים: יקנעם עילית, רעננה, יבנה, ותל אביב-יפו. בשנת 2016 מספר הועדות המוסמכות עמד על 19, כך שקצב ההסמכה אינו משביע רצון, בתוך כך המבקר ציין כי משנת 2019 חל קושי להסמיך ועדות מקומיות בגלל מגבלות הנוגעות לתקופת הבחירות.
עוד עולה מהדוח, כי גם אם יש כיום יותר תוכניות שמטופלות על ידי הוועדות המקומיות, עומס הטיפול בתוכניות המוטל על הוועדות המחוזיות נותר גבוה. המבקר מצא כי בהתאם ליעדי הרפורמה, משכי הזמן הממוצעים להליכי אישור תוכניות בסמכות מחוזית התקצרו ב-40% יחד עם זאת לגבי מרבית התוכניות (66%) ההליך נמשך יותר משנה וחצי, ולגבי כחמישית מהן יותר משלוש שנים. כמו כן, מתוך כלל התוכניות שהוכרעו, שיעורן של אלו שהוכרעו בתוך 18 חודשים, כקבוע בחוק, גדל מ-63% ב-2016 ל-77% ב-2019.
מבחינת הטיפול בתוכניות נמצא, כי למרות הכוונה שהוועדות המחוזיות יקדישו את זמנן לתוכניות גדולות, חלק גדול מהתוכניות (54%) שנדונו בוועדות המחוזיות בשנים 2016 עד 2019 חלות על שטח שקטן מחמישה דונמים. כך למשל, במחוז ירושלים הרוב המכריע של התוכניות (כ-82%) חלות על שטח שקטן מחמישה דונמים ושיעור התוכניות החלות על שטח שקטן מדונם הוא 46%. התוצאה של ריבוי התוכניות הנקודתיות היא הארכת משכי זמן התכנון, ועומס על מוסדות התכנון.
גם משכי הזמן שנדרשו לקידום תוכניות לאחר התיקון נותרו ארוכים: 58.5 חודשים (קרוב ל-5 שנים) בממוצע. ניתוח הנתונים של הזמן הממוצע שנדרש להשלמת השלבים השונים בתהליך הראה כי במחוז מרכז בכל השלבים, למעט בשלב הפקדת התוכנית, משכי הזמן הממוצעים חורגים מהקבוע בחוק. ברמה המקומית, המצב אינו טוב יותר, בשנים 2016 עד 2019, מרבית התוכניות (55%) בסמכות מקומית לא הוכרעו בפרק הזמן המרבי שנקבע להכרעה בתוכנית (שנה), ו-16% מהתוכניות הוכרעו בפרק זמן הארוך משנתיים. לצד זאת, יש שיפור מסוים בשיעור התוכניות שהוכרעו בפרק הזמן המרבי שנקבע, מ-43% ב-2016 ל-50% ב-2019.
גם בהתנהלות מינהל התכנון נמצאו דפוסים פגומים. כך, תקציב מינהל התכנון העלה כי בשנים 2016 עד 2019 היה תקציב ההוצאה הממוצע אחרי תוספות גבוה באופן עקבי בכשליש מתקציב ההוצאה הממוצע המקורי. בשנת 2019 היה התקציב המקורי 298.1 מיליון שקל ואילו התקציב אחרי התוספות 405.1 מיליון שקל. לפי המבקר, "מתכונת התקצוב המסתמכת על מנגנון התוספות התקציביות פוגעת בפעילות השוטפת של מינהל התכנון".
המבקר בדק את היקף העסקת היועצים במינהל התכנון ומצא, כי חלק משמעותי מכוח האדם שמועסק על ידי מינהל התכנון, כולל בליבת העשייה הוא במיקור חוץ. מדובר על תפקידים כגון: בודקי תוכניות, מלווי תוכניות מתאר כוללניות ומפורטות גדולות, בודקי תוכניות התחדשות עירונית, בודקי פרוגרמות לשטחי ציבור בכל תחום המחוז, מלווי תוכניות אסטרטגיות לתעסוקה, מלווי ומקדמי תוכניות תשתית וכיו"ב. מינהל התכנון לא מבצע מעקב רציף אחר סך התשלומים ליועצי התקורה ואחר התפתחות מספרם המשתנה תדיר: בשנת 2015 היו כ-50 יועצי תקורה. מאז ועד מועד הביקורת נע מספרם של יועצי התקורה בין 60 ל-90. נכון ליוני 2020 מספרם של יועצי התקורה הוא 74.
ממינהל התכנון נמסר: מינהל התכנון הוביל בשנים האחרונות שורה של צעדים והשקיע משאבים רבים בשיפור הליכי הרישוי והפחתת הרגולציה בתחום. פעילות זו ממשיכה גם בימים אלה באמצעות קידום הליכי חקיקה נוספים שיתרמו לקיצור לוחות הזמנים ופישוט התהליכים.
מערכת רישוי זמין עברה לניהולו של מינהל התכנון בינואר 2019. מאז ועד היום בוצעו במערכת שורה של עדכונים ותהליכי שיפור שנועדו לסייע למגישי הבקשה ולעובדי הוועדות המקומיות, בהם: ממשק מול רשות מקרקעי ישראל, אפשרות להגשת בקשות במהלך כל שבוע העבודה ואפשרות מעקב אחר סטטוס הבקשה שלא היו קיימים במערכת. בנוסף, מינהל התכנון פועל בימים אלה ליצירת ממשק שיסנכרן בין מערכות הניהול של הוועדות המקומיות למערכת רישוי זמין שיתרום גם הוא לקיצור התהליכים.
בנוגע לזמן הנדרש לקבלת היתר, הדו"ח מתייחס למכלול הזמנים שכולל גם תהליכים שלא קשורים למערכת רישוי זמין ומבוצעים על ידי גורמים נוספים בתהליך, ועמדת מינהל התכנון היא שיש לבטל את מסלול ההקלות שמאריך בצורה משמעותית את הליך הרישוי. המינהל פועל לטיוב התהליכים והקלה ברגולציה, אך יחד עם זאת, חשוב לציין כי ההחלטה בדבר היתר בנייה כזה או אחר מצויה בידי מהנדסי הוועדות המקומיות.
כחלק מהתהליכים שמקודמים ולאור העובדה שהמינהל מייחס חשיבות רבה לבטיחות ואיכות התכנון בענף הבנייה בישראל, יחלו מכוני הבקרה לפעול באופן מחייב בתחילת החודש הבא. הפעילות תתבצע בשלב הראשון מול שורה של מבנים שהוגדרו מראש ובהמשך תתרחב למבנים נוספים, כאשר הגורמים הרלוונטיים לבטיחות המבנה, פיקוד העורף (הג"א) וכיבוי אש הינם חלק בלתי נפרד מתהליך הבדיקה והאישור.
מינהל התכנון בתגובה: "באשר למשך הזמן להכרעה ולאישור תוכניות, נציין כי תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה קבע שהכרעה בתוכנית בסמכות ועדה מחוזית תתקבל בתוך 18 חודשים ממועד הגשתה. כיום למעלה מ-70% מהתוכניות שהייתה בהן הכרעה עמדו בפרק זמן זה. כאשר הזמן הממוצע להכרעה בתוכנית בוועדה המחוזית ב-2020 היה 15.2 חודשים.
באשר לזמן הכולל הממוצע לאישור תוכנית בוועדה המחוזית, בשנים האחרונות ניכר שיפור עקבי בקיצור הזמן הממוצע לאישור תוכנית בוועדות המחוזיות. הזמן הכולל הממוצע לאישור תוכנית עומד על שנתיים - בעוד שבשנת 2015 משך זמן זה עמד על מעל ל-3 שנים.
בעניין הסמכת רשויות מקומיות, נדגיש כי קבלת הסמכה של רשות עצמאית, היא באחריות הרשות המקומית בלבד המחויבת לעמוד בתנאים ברורים שנקבעו בחוק".