מימין המשנה האזרחית לפרקליט המדינה עו"ד אורית קוטב ובעל השליטה בכיל עידן עופר | צילומים: Mark Neyman לע"מ, בלומברג
בראש יעדי היחידה לאכיפה אזרחית: מלחמה בפשיעה ופיקוח על משאבי טבע
בדו"ח חדש שהוגש ליועמ"ש ממפה לראשונה היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות את גזרות הפעולה שלה, וביחד עם משרדי הממשלה קובעת סדר עדיפויות ברור. המטרה: פעולות יזומות לטיפול בעבריינות ובשוד הקופה הציבורית
בדיון שהתקיים לפני שש שנים בפרקליטות בנושא האכיפה האזרחית נשמעה המטאפורה בדבר קיומו של "תותח איכותי ואפקטיבי מאוד, אשר יורה ללא מפת מטרות מסודרת". או כפי שאומרים עו"ד אורית קוטב, המשנה האזרחית לפרקליט המדינה, ועו"ד אלעד רוזנטל, מנהל היחידה לאכיפה אזרחית: "במהלך השנים התברר לנו, כי אין לנו תמונה כוללת של הסיכונים וההפרות שעמם מתמודדת המדינה באופן המאפשר לנו למקד את משאבי האכיפה המוגבלים ולהבטיח עשייה משמעותית".
קראו עוד בכלכליסט:
1. ה"ירי באפילה" הזה הוליד דו"ח עב־כרס שהוגש לאחרונה ליועמ"ש. שמו: "מיקוד מאמצים באמצעות ניהול סיכונים". מטרתו: להחליט לאן מכוונים את תותח האכיפה האזרחית. היחידה לאכיפה אזרחית הוקמה לפני 12 שנה והזרימה עד כה לקופת המדינה כ־1.6 מיליארד שקל רק בתביעות כספיות. וזאת, בנוסף להשבת קרקעות שנגזלו מהמדינה או תמלוגים על קניין רוחני ושימוש במשאבי מדינה. מדובר בפעילות משפטית יזומה בשלושה תחומים: אכיפת החוק נגד יעדי פשיעה ותופעות עברייניות; שמירה על הקופה הציבורית; ותמיכה וסיוע בהגשמת מדיניות הממשלה.
2. הנה כמה דוגמאות בולטות. פרשת מפעלי ים המלח: תביעה שהוגשה, במסגרת הליך בוררות, בסך 291 מיליון דולר על אי־העברת תמלוגים כנדרש למדינה, עבור פעילות המפעלים שבבעלות חברת כיל. בעקבות ההליך שילמה כיל למדינה תוספת תמלוגים של יותר ממיליארד שקל.
פרשת נחל עברונה: פיצוי בגין זיהום נפט מקו צינור אילת־אשקלון בשמורת עברונה. המדינה הצטרפה כ"תובעת" להליך הגישור בין תובעים ייצוגיים לבין קצא"א, בסיומו תשלם קצא"א 65 מיליון שקל לטובת שיקום השמורה ופיצוי לציבור, בנוסף ל־32 מיליון שקל שקצא"א כבר הוציאה לשיקום השמורה ולמחקר.
כריית חול בלתי חוקית: תביעה כספית על סך כ־46 מיליון שקל על גניבת חול באזור ראשון לציון. התביעה עודה תלויה ועומדת.
גביית דמי חסות: שלילת רישיונן של חמש חברות שמירה שגבו "פרוטקשן" בהיקף של מיליוני שקלים מבעלי עסקים בצפון. בנוסף, עסקה האכיפה האזרחית בפעילות נגד ארגוני פשיעה, בתאונות עבודה באתרי בנייה, בעושק קשישים ואפילו בהתנכלות לחיילים חרדים, כאשר היועמ"ש התייצב בתביעת לשון הרע שהוגשה על ידי קצין חרדי נגד גורמים שפעלו להכפשתו.
3. בהדרגה התבררה הבעיה: כוח האדם והמשאבים מוגבלים מאוד, ולעומתם כמות המשימות והיעדים אינסופית. לכן, החליטו בפרקליטות למפות את כל הפעילות הממשלתית וליצור סדר עדיפויות למשימות כך שיתקבלו מפה ומצפן לאכיפה מושכלת בנתוני כוח האדם הקיימים. אם תרצו, האכיפה היא משפטנות תוקפת להבדיל ממשפטנות מתגוננת. ההיקף השנתי של פעולות ה"תקיפה" עומד על כ־220 תביעות יזומות ועוד כ־60 מבצעי אכיפה.
רשימת משימות התחלתית של 1,600 סעיפים מופתה על ידי נציגי הפרקליטות וגם נציגי הממשלה, לרוב מנכ"לים וסמנכ"לים. 1,600 הסעיפים צומצמו ל־100 ומתוכם נבחרו עשר זירות הסיכון שדורגו מבחינת סיכונים ועדיפות לפעולה. זו העשירייה הפותחת: 1. מלחמה בפשיעה, 2. שמירה וניהול קרקעות המדינה, 3. שלטון מקומי, 4. הפזורה הבדואית, 5. בריאות הציבור, 6. שוק הדיור, 7. שיווק קרקעות, 8. איכות אוויר, 9. פסולת ומיחזור, 10. משאבי טבע.
4. כמובן שלא מדובר ברשימה סגורה וניתן מרחב שיקול דעת לפרקליטויות המחוז שמדגישות יעדים מקומיים. למשל, פרקליטות מחוז חיפה הובילה נקיטת יוזמה לאכיפת החוק נגד השתלטות גורמי פשיעה על חופי הים בחדרה; ומחוז תל אביב פועל בתחום רישוי עסקים ורגולציה נגד ארגוני פשיעה מרכזיים ותביעות מקרקעין בהיקף של מאות מיליוני שקלים.
סוג נוסף של "מתח" נוצר בין עדיפויות המנכ"לים לבין עדיפויות הפרקליטים. המנכ"לים, באופן טבעי, מדגישים יעדים שמוכתבים בידי הפוליטיקאים, ואילו הפרקליטים מתמקדים ביעדים בעלי היתכנות גבוהה להצלחה משפטית. כך, למשל, מופיע היעד של "יוקר המחיה" במקום גבוה בסדר העדיפויות הפוליטי, אבל נמוך יותר במשפטי. זאת מהטעם שיוקר המחיה יטופל באפקטיביות רבה יותר בידי רגולטורים (רשות התחרות, הרשות להגנת הצרכן, משרדי האוצר והכלכלה) מאשר בידי פרקליטים אזרחיים, ומאותם טעמים היעד של "היערכות לחירום" זכה לעדיפות פוליטית גבוהה ומשפטית נמוכה.
5. היעדים האלה מכונים בדו"ח "זירות סיכון" ולמה? כי בכל זירה יש לזהות את ההפרה והסיכונים כתוצאה מהזנחת האכיפה. למשל בקטגוריה של "בריאות הציבור" אנו חשופים לסיכונים של יבוא מזון ללא עמידה ברישיון ובתקנות, שימוש בחומרי הדברה מסוכנים ואסורים, פתיחת אולמות ומסעדות ללא פיקוח תברואתי ועוד. תחת היעד של "אזרחים ותיקים" נמנו, בין היתר, גורמי הסיכון של הונאות פיננסיות (עושק ועוקץ קשישים), שימוש לצרכים אחרים בכספי תמיכה המיועדים לאזרחים ותיקים וניצולי שואה, התעללות פיזית או נפשית ואי־מתן זכויות המגיעות להם. מהדוגמאות אפשר להסיק את גודל המשימה. לכל קטגוריה הוצמדו האחראים הרלבנטיים. האזרחים הוותיקים זוכים ללא פחות מחמישה: משרד ראש הממשלה, המשרד לשוויון חברתי, משרד העבודה והרווחה, משרד הכלכלה ומשרד המשפטים.
היעד "אתרי תיירות" חשוף להפרות הבאות: שימוש בקרקעות המיועדות לאתרי תיירות לצרכים אחרים, אי־עמידה בהסכם לבניית תשתית לפיתוח או שדרוג אתרי תיירות, שימוש בכספי תמיכות שלא בהתאם למטרה שעבורה אושרו ועוד. וליעד הזה לא פחות משישה אבות אחראים: משרד ראש הממשלה, משרד האוצר, משרד התיירות, רשות מקרקעי ישראל, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, ומשרד ירושלים ומורשת.
עכשיו קחו 1,600 יעדים ותכפילו כל אחד בחמש הפרות פוטנציאליות בממוצע ותקבלו את ההיקף הכולל של סיכונים והפרות. ברשימה המצומצמת של ה־100 יש לפחות 500 משימות.
6. השלב האחרון, לאחר קבלת החלטה בנוגע להפרות הפוטנציאליות המהותיות, הוא שלב הביצוע. שלב זה כולל החלטות טקטיות ומעשיות, בהתאם להערכת האפקטיביות ולשאלת הבחירה בדרך הנכונה לצמצם את ההפרה ולייצר הרתעה מהישנותה. בין השיקולים ניתן למנות את אלה: האם לבחור ב"תיק דגל" או במספר הליכים רב? מהם הסעדים המבוקשים בסופו של הליך? והאם יש אפשרות ומקום לנקוט צעדים מנהליים מיידיים ללא פנייה לבית המשפט?
המודל שבנה את תהליך המיון והתעדוף נסמך על מתודולוגיית ניהול סיכונים ארגוני ERM (ראשי תיבות של Enterprise Risk Management). זו מתודולוגיה הנהוגה במגזר העסקי ואת הפרויקט ביצע משרד רואי החשבון סומך חייקין KPMG, שנבחר במכרז. פרויקט "מיקוד מאמצים באמצעות ניהול סיכונים" בתחום האכיפה האזרחית נולד כדי לשרת שלושה צרכים: לפעול באופן נכון, ממוקד ומשפיע; להכיר ולמפות את כלל הנושאים שיש בהם פוטנציאל לפעולה; ולאתר את הנושאים החשובים ביותר, שבהם לפעולה המשפטית היזומה תהיה התרומה המשמעותית ביותר.
7. מסכם עו"ד רוזנטל: "אין לנו תמונה כוללת של הסיכונים וההפרות שעמם מתמודדת המדינה באופן המאפשר לנו למקד את משאבי האכיפה המוגבלים ולהבטיח עשייה משמעותית ומקצועית. התגבשה תמונה המצב המורכבת הבאה: מהצד האחד, הכרה באפקטיביות הגבוהה של הכלים המשפטיים היזומים, המתבטאת בהצלחות רבות; ומהצד האחר, היעדר תהליך שיטתי וחשיבה מסודרת בכל הנוגע לזיהוי יעדי הפעילות המשפטית ולהחלטה על מיקוד מאמצים.
"הפעילות המשפטית האזרחית היזומה נוגעת לכל המרחב הגדול של מדיניות ממשלתית בנושאי חברה, כלכלה, סביבה, ביטחון הפרט, בריאות, כל המערכים הרגולטוריים ועוד. משכך, התחדד מאוד הצורך במתודולוגיה שתוכל לעמוד ביעד המאתגר של מיפוי מרחב עצום שכזה, הצגתו, הערכתו ותעדופו".