המציג אינו מומחה: על הבעיה האמיתית בחוק ההסדרים

כמו תמיד, גם הפעם התנהל הטקס הקבוע סביב פרסום טיוטת חוק ההסדרים. העיתונאים הכלכליים חפרו לעומק, נמכרו לציבור כותרות על רפורמות, עמותות מגזר שלישי איימו שההחלטות לא יישומו. עולם כמנהגו נוהג - משרד האוצר שואף לבצע שינויים בעשרות תחומים בכל שנה-שנתיים, באמצעות חוק אחד המאגד שורה של צעדים מרחיקי לכת.

יש בעיות רבות בחוק ההסדרים: הוא אינו דמוקרטי - חוק רגיל מקודם בוועדת הכנסת הרלוונטית, ועובר טיוב על ידי מומחים רלוונטיים וחברי כנסת שהנושא קרוב לליבם. חוק ההסדרים עובר רק בוועדת הכספים ומכיל אלפי סעיפים, ולבעלי האינטרס ולמחוקקים אין יכולת אמיתית להשפיע עליו; הוא אינו שקוף - החלטות כבדות משקל מתקבלות בשתיים בלילה, רגע לפני שהחוק עובר ורק בדיעבד מתגלה השינוי שהתרחש; ובנוסף, שחקנים פוליטיים חזקים משתמשים בו כדי לקדם נושאים הקרובים לליבם באופן שאינו מידתי ביחס לכוח שיש להם בשגרה.

אולם הבעיה האמיתית בחוק ההסדרים נעוצה בכך שהוא ממסגר מדיניות. הוא ממסגר לנו מה הבעיות בענף מסויים ומציע פתרונות ספציפיים כדי לפתור אותן. כשמשרד האוצר מכריז שצריך להסיט בנייה מסחרית לבניית מגורים בישראל, בעיית המדיניות היא שטחי ההקצאה למגורים. מיד כל השחקנים הרלוונטיים מצביעים על הבעיות במודל שהציע האוצר, והוא מצדו מסביר על דרכים אפשריות להביא ליישומו. אבל השאלה שלא נשאלת בשום שלב היא האם הבעיות שמשרד האוצר מעלה הן הבעיות הדחופות והחשובות ביותר. יש הנחה בסיסית שהאוצר יודע סביב איזו בעיה צריך להתכנס.

בפועל, משרד האוצר - כמו משרדי מטה רבים - לא יודע הכל, לא רואה הכל ובוודאי אינו מומחה להכל. בשביל זה יש משרדים. למשרד האוצר יש רפרנטים האחראיים על תחום מומחיות ספציפי, אבל האם אנחנו באמת חושבים ששני רפרנטים ורכז שיושבים באוצר בקיאים יותר מאגפים שלמים במשרדים אחרים או מודעים יותר לבעיות המקצועיות בתחומים ספציפיים? האתוס של משרד האוצר כ"קטר הרפורמות" של המדינה עובד עלינו וגורם לנו להשתכנע שאם האוצר בחר להציג מתווים מסויימים אז אלו הפתרונות, או לכל הפחות - הבעיות הנכונות.

ראש הממשלה נפתלי בנט ושר האוצר אביגדור ליברמן | צילום: עמית שאבי

לדעתי, פתרונות הקסם של משרד האוצר "מלמעלה" מייצרים לעיתים יותר עיוותים מתועלות. קחו את תחום התשתיות, הבנייה או הבריאות, תחומים שבהם משרד האוצר החליט שהוא הופך להיות הרגולטור בפועל: "תשכחו מהמשרדים- תנו לנו להיות הרגולטורים. אנחנו נכתוב ונוציא לאור את כל מה שאתם מנסים לעשות ולא מצליחים". אלא מה? למשרד אין מומחיות להבין איך השוק עובד, כיצד השחקנים יגיבו לשינוי והאם נדרשות פעולות משלימות או עוקבות כדי להוביל לתוצאות הרצויות. כך בתחום התשתיות, משרד האוצר כתב עשרות רגולציות חדשות כדי לרכז ולהוציא מיזמי תשתיות ברמה הלאומית. כתוצאה, עשרות רשויות מקומיות, גופי סביבה, בעלי עסקים והציבור לא מסוגלים להשפיע על התשתיות בעירם. משרד האוצר שואף לשנות את שיטת הרישוי בישראל לרישוי עצמי, תהליך שנשמע יפה אבל בפועל רק יוביל להתייקרות הענף ולעוד כאב ראש בירוקרטי. בתחום הבריאות קידם משרד האוצר את רפורמת החזר-הסדר שיצרה אפליה בתעדוף בתי חולים. בכל המקרים שציינתי, פקידי המשרד הרלוונטי התריעו, בניגוד לעמדת משרד האוצר, שיהיו בעיות וחזו בדיוק כיצד הענף או השוק שלהם יתנהג ויגיב למהלך. ובסוף? קיבלנו מוצר לא טוב, שהעיקר שאפשר להכריז עליו- "רפורמה"!

חוק ההסדרים הוא חוק ראוי וטוב ופעמים רבות אנשי האוצר קולעים היטב לבעיות שמטרידות את השוק ומציעים פתרונות טובים. הבעיה היא שלמשרד האוצר אין מומחיות כדי להבין באמת את הרקע ההיסטורי של השוק, את החקיקה,  המוטיבציות של השחקנים וכיצד יגיבו למהלך. משרד האוצר לא צריך להיות הרגולטור של הכל, הוא צריך להציע שינויים בהיוועצות עם המשרדים. אז לאנשי האוצר- רעיון קטן: אולי לפני שאתם מכריזים, תשאלו את המשרדים מה הבעיות שמעסיקות אותם? יכול להיות שגם אותן שווה לפתור.

תרצה אטיה היא חוקרת רגולציה ומסיימת בימים אלו תואר שני במדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית