צה"ל ובנט מנציחים נורמה מעוותת שתעלה 60 מיליארד שקל

אחד המהלכים היותר שנויים במחלוקת ציבורית עומד לעלות להצבעה מחר (ראשון) בממשלה. קוראים לו "הגדלות הרמטכ"ל" אבל המשמעות שלו היא 1.1 מיליארד שקל, כל שנה, למשך העשור הקרוב, לטובת הפנסיונרים של צה"ל. למה? כי אפשר.

 אפילו בג"ץ שהוגש בנושא כדי לעצור את המהלך - שהורה לממשלה להסדיר את הנושא עד 15 באוגוסט - הפך להזדמנות בעיני משרד הביטחון שהצליח לשכנע את ראש הממשלה נפתלי בנט, חרף התנגדות נחרצת של משרד האוצר, להתקדם. בסוף השבוע חיבר רז ניזרי, המשנה ליועמ"ש, עמדה הטוענת כי המהלך כשר אבל מסריח: "מחלוקת ציבורית נוקבת ככל שתהא, אינה יכולה להקים כשלעצמה מחסום משפטי ואינה צריכה להתגלגל תמיד לשדה המשפטי. על כן... לא מצאנו כי קיימת מניעה משפטית בהחלטה". ניזרי צודק. הוויכוח על תוספות הפנסיה שמבקשים הפנסיונרים של צה"ל לסדר לעצמם עמוק יותר וכדאי שיתקיים לגביו דיון עמוק. ההפך מהמחטף שהממשלה הנוכחית מנסה לארגן .

הוויכוח על ההגדלות

עד לראשית שנות ה־2000 נהנו עובדי המדינה מפנסיה תקציבית. בפנסיה כזו העובד לא מפריש כספים לקרן הפנסיה, והמדינה מתחייבת לשלם בבוא היום קצבה שעשויה להגיע עד 70% מהשכר של העובד ערב יציאתו לגמלאות. זאת בשונה מפנסיה צוברת, שבה העובד והמעסיק מפרישים כספים לקרן, וכשהעובד יוצא לפנסיה הוא מקבל קצבה חודשית ממה שנחסך.

ממשלת ישראל הפסיקה את הסדר הפנסיה התקציבית בראשית שנות ה־2000, צה"ל הפסיק את ההסדר רק ב־2004, אך המחויבויות של המדינה בגין הפנסיה הזו צפויות להישאר איתנו עד לאמצע שנות ה־90 של המאה הנוכחית. זו חבות אקטוארית של כ־908 מיליארד שקל, מתוכה כ־360 מיליארד שקל למערכת הביטחון. הוויכוח בין האוצר לבין צה"ל הוא איך לחשב אותה.

פנסיה תקציבית מחושבת במבנה פשוט יחסית: על כל שנת שירות נהנה החייל מ־2% משכרו הקובע, כך שאם לדוגמה החייל שירת 12 שנה, הוא ייהנה מקצבה של 24% משכרו הקובע. 

אך החוק קובע עוד כי הרמטכ"ל יכול להגדיל את תקופת השירות מלאכותית. החלטת ממשלה עתיקה מ־1961 אומרת כי ההגדלה תינתן "באם היה הרמטכ"ל סבור שקיימות נסיבות כלכליות או אחרות המצדיקות זאת". הגמישות הזו איכשהו תמיד הסתיימה בכך שהרמטכ"ל מגדיל את תקופת השירות לכ־98% מהפורשים. 

מנגנוני ההגדלה משפרים את הקצבה ב־9% נוספים מהשכר הקובע בממוצע, ובמקרים מסוימים ההגדלה מגיעה לעוד 20% מהשכר הקובע. ההגדלות מבוצעות דרך שני מנגנונים עיקריים ובעייתיים: אחד הוא הגדלה בגין שירות חובה, כלומר הרמטכ"ל מעניק 2% נוספים בגין שירות החובה. ומנגנון שני הוא עוד 2% לשנה על שנה של דחיית שירות או של לימודים אקדמיים. רק שני מנגנונים אלו אחראים על עלות של 85% מההגדלות. הוויכוח הפורמלי הזה מתורגם ל־15 מיליארד שקל בעשור הקרוב, ולכ־60 מיליארד שקל בעשורים הקרובים.  

צה"ל מול כל היתר

בעוד בשירות המדינה ובשאר גופי הביטחון הפסיקו להשתמש במנגנון "הגדלת תקופות השירות", בעקבות שורה של החלטות ממשלה, צה"ל המשיך בפרקטיקה זו. כך נוצרו תוצאות שקשה לא להתקומם נגדן: הפורשים מצה"ל עושים זאת בממוצע בגיל צעיר, ולמרות זאת, שיעור הקצבה שלהם הוא כמעט הגבוה ביותר — 61%. אף שאדם ששירת בקבע כ־24 שנה (מגיל 22 עד 46), היה אמור להחזיק ב־48% בלבד. גובה הקצבה הממוצע של גמלאי צה"ל הוא למעלה מ־17 אלף שקל, ולשם השוואה גמלאי מערכת ההוראה פורש בממוצע בגיל 61, וצבר רק 57% מהמשכורת הקובעת, וגמלתו החודשית היא 7,462 שקל.

אביב כוכבי | צילום: יאיר שגיא

בגלל שאגף השכר בצה"ל פועל ללא פיקוח חיצוני, לקח זמן רב עד שמבקר המדינה התעורר להצביע על מסיבת ההגדלות, וכך ב־2016 התנועה לאיכות השלטון פנתה בעקבות דו"ח המבקר ליועמ"ש, ומשם הדבר עבר לבג"ץ שקבע כי על המדינה לנמק עד אוגוסט 2021 "למה לא יופסקו הגדלות הרמטכ"ל, ולמה לא יורו על השבה של הכספים שניתנו בשבע השנים הקודמות". בג"ץ קבע עוד כי עד למועד ההכרעה על צה"ל להודיע לגמלאים ולפורשים עתידיים כי המשך התשלומים תלוי במדיניות שתיקבע.

בעולם מתוקן היינו מצפים לדיון מסודר שבו הצבא יודה בטעותו, ויעלה את הבעיה כי יש פורשים ומשרתים פעילים שכבר "בנו על הסכומים" הללו. אך צה"ל ומשרד הביטחון עשו את ההפך הגמור: סירבו להכיר בטעות שיש לתקן, בנורמה שהתפתחה ללא הצדקה, והפכו את הסוגיה לעניין ערכי וביטחוני שאמור להיקבע מעל לראשיהם של פקידי האוצר.

ההצעה שיעלה מחר משרד הביטחון כוללת את הרכיבים הבאים: כל מי שפרש עד היום ימשיך במנגנון הקיים, למרות העובדה שיש בעיות משפטיות קשות עם ההגדלות על תקופת שירות החובה, ותקופת דחיית השירות. בנוגע לאלו שעתידים לפרוש, משרד הביטחון מציע מנגנון קבוע שיאפשר להגדיל את הקצבה בשיעור של עד 11%. 

נפתלי בנט | צילום: יואב דודקביץ

המנגנון יעבוד כך שעל כל שנת שירות שמעל עשר שנות קבע תוגדל הקצבה לפנסיה ב־3% במקום ב־2%, והתוספת מוגבלת ל־7%. בנוסף, אם החייל שירת כלוחם, הוא יהיה זכאי לתוספת של 3% לפנסיה. ואילו חייל שהיה עתודאי או שלא שירת ברצף בתפקיד לחימה, יקבל אחוז נוסף על כל שנת לימודים, ולא יותר מ־4%. המודל הגיוני יותר מקודמו, ומבטל את תוספת הפנסיה בגין שירות החובה ודחיית השירות. ההיגיון הזה הוכנס כדי להפוך את ההטבות לחוקיות. בסביבת שר האוצר אביגדור ליברמן אומרים כי התיקון עשוי להקטין את החבות בגין הגדלות הרמטכ"ל במאות מיליונים. אך באוצר אומרים כי "זו הערכה מוטעית, והמודל הנוכחי לא עולה פחות כסף, צה"ל שינה את התבחינים, שיעברו מבחן חוקיות צר — צה"ל קיבל יותר ממה שהוא חלם. אין כאן שום הישג".

ועדיין, טיפת היגיון לא יכולה להעלים אוקיינוס של טירוף. השאלה הבסיסית ביותר היא למה לתת את ההטבה העודפת הזו לצה"ל? מאז שנושא הגדלות הרמטכ"ל עלה לדיון ציבורי, בצה"ל החלו לפתח את הטיעון שלפיו יש צורך בהגדלות הרמטכ"ל כדי להתגבר על הקשיים בגיוס כוח אדם איכותי לצה"ל. מדובר בקשקוש מוחלט. כדי לתמרץ כוח אדם איכותי יש לאתר את המקצועות שבהם יש קשיים ולמצוא פתרונות ייעודיים, ובכל מקרה, תמרוץ כוח אדם לא נעשה באמצעות הגדלות לפנסיה, בוודאי הגדלות שהעובד הממוצע לא מבין. יתר על כן, המודל שהוצע כעת מתמרץ הכי פחות את המקצועות שיש קושי בהשארתם במערכת (מקצועות טכנולוגיים) והכי הרבה את אלו שאין קושי בהשארתם. יש לקוות ששר האוצר ליברמן, שמשתמש בטיעון ההון האנושי, יתעשת ברגע האחרון, שכן הטיעון הזה הוא זריית חול בעיני הציבור. צה"ל עושה עליו סיבוב. 

זה נגמר בפנסיות?

אפשר היה לחשוב שתכף נסיים עם הפורשים הזכאים לפנסיה תקציבית, וסוגיית הגדלות הרמטכ"ל אינה נוגעת למי שזכאי לפנסיה צוברת. אלא שצה"ל לא באמת ויתר לחלוטין על הפנסיות התקציביות. שכן בתקופת הביניים שבין גיל 46 לגיל 67 צה"ל יצר מוצר ייחודי בשם "פנסיית גישור". המוצר הזה הוא בעצם פנסיה תקציבית לשנות הביניים הללו: הפורש הצעיר מקבל קצבה חודשית עד שיתחיל לקבל את הקצבה מהפנסיה הצוברת שלו. זה עובד גם בשאר הגופים הביטחוניים, אך שם הוא משולם לפי מתודולוגיה סדורה של החשב הכללי באוצר. כמו כן, גיל הפרישה הממוצע בגופים האחרים הוא 57, ולכן העלות נמוכה יותר.

צה"ל מתקדם מהר. מבחינת הצבא פנסיות הגישור לכל פורש הן נושא סגור, כעת מה שהוא רוצה לוודא זה שהגדלת תקופות השירות המלאכותית תחול גם עליה. העלות היא של 400 מיליון שקל נוספים לבסיס התקציב בכל שנה. זה לא יעלה מחר לדיון, אבל זו הגבעה הבאה שצה"ל יבקש לכבוש. והפוליטיקאים הבכירים ייתנו כנראה גם כאן לצה"ל לנצח.