המוקשים המשפטיים מאחורי הרפורמות בהצעת התקציב

חוות דעת של היועץ המשפטי של משרד האוצר בנוגע לחוק התקציב חושפת חלק מהקשיים העומדים בפני יישום כמה מהרפורמות המתוכננות. חוות הדעת מתייחסת למסמך ההתאמות הפיסקלי המלווה את התקציב. מסמך ההתאמות מפרט את הצעדים שיסייעו לעמוד במסגרת  שהממשלה קבעה לעצמה.

מחוות הדעת עולה שהיועץ המשפטי של משרד האוצר אסי מסינג סבור כי אין מניעה משפטית בכלל הרפורמות, אך אתגרים שהוא מציג עשויים לצוץ בהמשך הדרך, אם בכנסת, ואם בבתי המשפט.

מעניין לציין גם כי מספר רפורמות שזכו לביקורת נוקבת מהלשכות של עורכי הדין, רואי החשבון ויועצי המס, ביניהן רפורמות לגבי מיסוי שותפויות ותשלום מס בעת השומה, לא זכו בכלל להתייחסות היועץ המשפטי של האוצר ובעיניו אין בהן אתגר משפטי.

"כלכליסט" מציג את עיקרי הקשיים המשפטיים שעשויים להתעורר בהמשך הדרך ביישום כמה מהרפורמות גם אם יאושרו על ידי הממשלה.

צמצום השימוש במזומן

החלטת הממשלה מבקשת לצמצם את השימוש במזומן ל־15 אלף שקל בין אנשים פרטיים, ול־6,000 שקל בין אדם לעוסק. כיום, המגבלה עומדת על 50 אלף שקל בין פרטיים, ו־11 אלף שקל בין אדם פרטי לעוסק. החלטת הממשלה הנוכחית שמה לב לכך שמגבלה זו עשויה לפגוע בבעלי שכר נמוך המקבלים משכורות במזומן ולכן הוחלט ששר המשפטים יביא תקנות שמאפשרות להטיל קנסות מנהליים נמוכים יותר על עובדים חלשים כאלו.

בחוות הדעת המשפטית להחלטת ממשלה זו, מצביע היועץ המשפטי על קושי כפול. הראשון, אם הוחלט שיש להחריג אוכלוסייה מסוימת, במקרה הזה עובדים חלשים, הרי שיש להחריג אותם ברמת החוק ולא ברמת האכיפה. כלומר, לקבוע שאיסור המזומן לא חל על משתכרים שכר נמוך.

בנוסף, עצם האבחנה בין בעלי הכנסה גבוהה לבין בעלי שכר נמוך מעלה קשיים, שהרי אפשר לחשוב על עוד קבוצות אוכולוסיה חלשות, כמו עצמאים שמרוויחים מעט, שגם אותם היה נכון להחריג מהחוק.

למרות הקשיים הללו, קובעים היועצים המשפטיים של משרד המשפטים, משרד הרווחה, רשות המיסים, ומשרד האוצר, כי אין מניעה משפטית מלקדם את התקנות שיחריגו את האכיפה ממי שמשתכרים שכר נמוך.

אג"ח מיועדות לפנסיות

הרפורמה נועדה לבטל את ההנפקה של איגרות חוב המיועדות להבטיח תשואה של 4.86% על 30% מהתיק, ולעבור למודל של רשת ביטחון של 5% בשנה. על פי המודל, השנים הטובות יממנו את השנים הפחות טובות. התשואה העודפת מעל 5% תופנה לקרן ייעודית.

היועמ"ש של משרד האוצר סבור כי אין כאן פגיעה בזכות הקניין. אך ברשות שוק ההון סבורים כי יש לחוקק באופן מפורש כי כספי הקרן החיצונית לא יוכלו ללכת לשום מטרה אחרת, מלבד מימון רשת הבטחון, מכיוון שמדובר בכספי החוסכים. כמו כן, רשות שוק ההון חזרה על עמדתה כי ההסדר הנוכחי פוגע מעט בעוצמת ההתחייבות של המדינה לחוסכים, ולכן ההחלטה לא עומדת באחד מיעדיה, שהוא "אי פגיעה בחוסכים".

לצד הביקורת המשפטית ברשות שוק ההון מותחים ביקורת תפעולית על ההחלטה, ואומרים כי ספק אם המוסדיים יוכלו להתאים עצמם לשינוי בתוך חודשים ספורים בלבד.

היועץ המשפטי של האוצר אסי מסינג | צילום: דוברות משרד האוצר

מיסוי משקאות ממותקים

על פי החלטת הממשלה יוטל מס על משקאות ממותקים ומתוקים, ועל תרכיזים ואבקות להכנת משקאות כאלו. היועמ"ש של משרד האוצר מתייחס לטיעונים לפיהם נכון למסות גם מאכלים לא בריאים ולא רק משקאות, וכי אין מקום למסות משקאות מתוקים ללא סוכר.

לטענת היועמ"ש, משקאות מתוקים הם קבוצה ייחודית מפני שיש בהם רק נזק תזונתי ואין בהם ערך תזונתי. בנוסף לכך, הרגלי הצריכה של משקאות שונים מאלו של מוצרים, וקל יותר לצרוך משקאות בכמות גדולה מאשר מאכלים.

היועמ"ש גם מתייחס לכך שמשקאות מתוקים שיוכנו בבתי עסק, כמו שייקים, לא ימוסו ברפורמה הנוכחית. לדבריו,  אין יכולת אפקטיבית להחיל את המס על משקאות כאלו.

שיתוף הפעולה עם קק"ל

משרד האוצר הצביע על קק"ל כמקור תקציבי אפשרי למימון פרוייקטים לאומיים. בנוסח הראשון נכתב באופן מפורש כי קק"ל ישתתפו במימון המטרו, אך בשל לחצים מכיוון קק"ל נוסחה החלטת הממשלה בצורה רכה בהרבה, לפיה שר האוצר וקק"ל יגבשו מתווה לפרוייקטים הלאומיים ולאופן התמיכה של קק"ל.

היועמ"ש של האוצר עומד על כך כי בעבר נמתחה ביקורת חריפה על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה על כך שדרך קק"ל נעשה מעין מעקף להליכי התקצוב הממשלתיים, שאיפשר למשרדי ממשלה להשיג מימון לפרוייקטים שהממשלה לא הסכימה להקצות להם תקציב. לכן הוחלט כי ההסכם של השר עם קק"ל יהיה כפוף למדיניות הממשלה כפי שבאה לביטוי בתקציב.

ייעול הגבייה הממשלתית

במסגרת רפורמה שנועדה לייעל את הליכי הגבייה של קנסות, הוצע לאפשר למרכז לגביית הקנסות להחליט על מקרים בהם יבוצע "תחליף המצאה" במקום "המצאה מלאה". כלומר, מנהל המרכז יקבע כי לא ניתן לאתר את האדם על מנת למסור לו את ההודעה על הקנס, ולכן אפשר לעבור להליכי גבייה למרות שלא בוצעה "המצאה מלאה".

מימין: משה ברקת הממונה על שוק ההון ושר האוצר אביגדור ליברמן | צילום: עמית שעל, טל שחר

היועמ"ש מציין כי יש כאן העברה של סמכות שהיתה עד היום בידי גורם שיפוטי לידיו של גורם בתוך הממשלה. לכן לדעתו יש צורך בקביעת תבחינים ברורים בחוק למקרים שבהם יוכל המנהל להחליט על ביטול הצורך ב"המצאה מלאה".

שחרור רווחים כלואים

לפי הרפורמה תתאפשר לחברות לשחרר הכנסות פטורות ממס באמצעות תשלום מס מופחת, כשהן ישלמו לפחות 40% מהמס. מדובר במבצע זמני עד לסוף 2022 בכדי לעודד חברות לשחרר כספים ולשלם מס כלשהו. מבצע כזה התקיים בעבר בשנת 2016.

היועמ"ש של האוצר עומד על כך כי מתן תמריצים לזמן מוגבל פוגע בעיקרון של שלטון החוק ובעיקרון השוויון. יתרה מזו, התמריץ ניתן דווקא לחברות שנוטות להתחמק מתשלומי מס ושלא משכו את רווחיהן עד עכשיו. לדעת היועמ"ש, הקושי מתעצם כשמדובר במבצע שחוזר על עצמו פעם נוספת. עם זאת היועמ"ש קובע כי מאחר שהתמריץ הזה מופעל לצד תיקונים נוספים שימנעו את היווצרות הרווחים הכלואים שוב בעתיד, הרי שניתן להצדיק את הטבת המס הייחודית והמוגבלת בזמן הזו.

ביטול הטבה במס שבח

על פי הרפורמה, בעלי זכויות בקרקע שלא יוציאו היתר עד סוף 2024 לא יוכלו ליהנות מהחישוב הליניארי המוטב עבור מס שבח. לפני ההטבה, מחשבים את מס השבח רק משנת 2014, כשהוא מחולק לכל התקופה שבה הקרקע היתה ברשות בעליה. כעת מבקשת המדינה לבטל את אותה נוסחה לינארית מיטיבה למי שלא ימהר להוציא היתר בנייה עד סוף שנת 2024.

היועמ"ש של האוצר מעלה את הטענה כי הוצאת היתר בנייה איננה תהליך שתלוי בבעל הקרקע לבדו, ולכן הוא יוכל לטעון כי לא הצליח להוציא היתר בניה בגלל המדינה. עם זאת אומר היועמ"ש כי מכיוון שניתנו 3 שנים עד לפקיעת החוק, הרי שמדובר בזמן בכדי לשמוט את הטענה הזאת.