הרגולציה והקואליציה - על מה כולם רבים?

חוק "יסודות האסדרה" שמקופל בחוק ההסדרים מסעיר את הקואליציה. לקראת ההצבעה בקריאה ראשונה על תקציב המדינה וחוק ההסדרים, נפתחו דיונים מרתוניים על רפורמת "רשות הרגולציה". 

נראה כי מעולם לא זכתה רפורמה כה אפרורית לכותרות כה נרחבות. הוויכוחים בין חברי הכנסת על פרטי החוק נראים לפעמים כהתפלפלות מוגזמת. באופן מפתיע, הוויכוח לא קשור לכסף, אלא לכוח ולסמכות, ואולי זה מה שהופך אותו לכל כך ייצרי. כלכליסט מנסה לעשות סדר ברפורמת האסדרה הגדולה שנותרה במחלוקת.

תמר זנדברג ונפתלי בנט משני צדי הוויכוח על הרגולציה | אלכס קולומויסקי, EPA

איפה הכול מתחיל?

נקודת המוצא העצובה והמוסכמת על כולם היא שיש עודף רגולציה בישראל. עודף האסדרה בא לידי ביטוי בריבוי רגולטורים ורגולציות וכן בעובדה שהרגולציות אינן יעילות, חלקן מיושנות, וחלקן אפילו סותרות. ישראל זכתה לביקורות חריפות מהארגונים הבינלאומיים שאמדו את הנזק הכלכלי לישראל בעשרות מיליארדי שקלים לעשור הקרוב. 

הבעיה, אגב, לא ייחודית לישראל. כל התופעה של "רשת רגולציה צפופה" החלה לצמוח רק בעשורים האחרונים. ולכן בכל העולם הבינו כי יש צורך במנגנון שיעריך את האסדרה בצורה רוחבית. אי אפשר לתת לכל רגולטור להסתכל רק על התחום שלו. 

אז גם בישראל הוקם אגף למדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה, האגף זה מחייב את כל משרדי הממשלה להגיש דו"ח "הערכת רגולציה" (המכונה RIA) לפני שינסו להעביר רגולציות. פעילות האגף הזה השפיעה באופן משמעותי על הרגולציה הממשלתית, אך לא מספיק.

אם יש אגף מדיניות רגולציה, מה חסר כיום?

בדו"ח שהוצג על ידי ראש הממשלה נפתלי בנט במסיבת העיתונאים הראשונה שלו, נכתב כי למרות השיפור שהאגף הביא, יש הרבה בעיות. דו"חות ה-RIA לא איכותיים מספיק, אין יכולת לטפל ברגולציה קיימת, אין הערכה בדיעבד (לאחר כמה שנים) שבודקת את היעילות של הרגולציה. והעיקר, נכון לעכשיו כל התהליך של הערכת הרגולציה נתפס לפעמים על ידי המשרדים כוולונטרי, הם יוצאים ידי חובה וממשיכים הלאה.

לכן, הדו"ח שנכתב בזמן הממשלה הקודמת המליץ על הקמה של "רשות רגולציה", שקיים במדינות רבות ב-OECD, והוא אחראי לבקר את תהליך קבלת ההחלטות הרגולטוריות של הממשלה. האגף למדיניות רגולציה כבר משמש כמעין "רשות רגולציה", והחוק הנוכחי נועד לתת לו שיניים. 

ח"כ מוסי רז ממרצ מסכים שיש צורך ברשות רגולציה, אך אומר כי "עצם העובדה שצריך לבדוק את הרגולציה לא מוטלת בספק, השאלה היא אם לזנוח באופן מוחלט שיקולי בריאות, סביבה ובטיחות".

מה יהיו הסמכויות של הרשות הזו?

כל שר ישלח את דו"ח הערכת הרגולציה שלו לרשות החדשה שתקום, והיא תייעץ לו. אך בסמכותה לסמן את הרגולציה כ"אדומה", ואז השר יצטרך לבחור אם לתקן את הרגולציה או לנסות להעביר אותה במסלול עוקף רשות באמצעות ועדת שרים לענייני רגולציה. 

איפה המחלוקת?

כאן בדיוק מתלהטות הרוחות. ח"כ מוסי רז ממרצ שהוא אחד המתנגדים הבולטים לניסוח הנוכחי של הרפורמה אומר כי "לא הגיוני שבמליאת רשות הרגולציה יהיו שני נציגים לאוצר, שני נציגים למשרד המשפטים, שני נציגים למשרד ראש הממשלה, ולא יהיה שום נציג לנושאי בריאות, בטיחות וסביבה. וגם אחר כך, אומרים שאפשר להעלות את זה לוועדת שרים, ומי יושב בוועדת שרים? שוב משפטים, ראש הממשלה והאוצר". מנגד, אומר סגן השר אביר קארה שמוביל את המאבק: "אנחנו לא מתערבים בתוכן הרגולציה, רק דורשים שיסבירו את ההיגיון, את התהליך של קבלת הרגולציה, אין כאן שום שינוי משטר ושום לקיחת סמכות".

מוסי רז מותח ביקורת על משך הזמן שהרשות יכולה לעכב את הרגולציה של השר: "לא הגיוני שהרגולציה תעוכב בשמונה חודשים וחצי". גם על כך אביר קארה משיב: "ראשית, השר יכול לכנס את הוועדה גם תוך שבוע. שנית, אנחנו מוכנים לפשרות. המתנגדים מסרבים למהות החוק".

מה המלחמה המהותית?

מאחורי כל הסעיפים שבמחלוקת מסתתרת מחלוקת מהותית אחת - והיא מה בדיוק יקרה במאבק ראש בראש בין גורמי המקצוע במשרד לבין הרשות. אביר קארה אומר כי "מתנגדי החוק ביקשו להוסיף סעיף ש"רשות הרגולציה לא תוכל לייעץ נגד שיקול דעת מקצועי של המשרד". לדבריו, זה מעקר את כל החוק מתוכן, "אנחנו לא מתכננים להתערב בתוכן, אבל ניסוח משפטי כזה שומט את הקרקע". מנגד אומר מוסי רז כי "הרשות נועדה למקרי קצה של החלטות סופר משמעותיות שנעשו בצורה פגומה מבחינה מהותית, לא לכל רפורמה".

האם המתנגדים לחוק עלו על עץ גבוה? מוסי רז ואביר קארה מתווכחים | צילום: יאיר שגיא, עמית שאבי

מי פה הסרבן?

באופן לא מפתיע, כל אחד מהצדדים מאשים את הצד השני בסרבנות. לדברי אביר קארה, המתנגדים לחוק עלו על עץ גבוה. קארה אומר לכלכליסט: "הם חשבו שהחוק נוראי, הפעילו את כל ארגוני הסביבה והבריאות. וגילו בסוף שאין שום לקיחת סמכות ושום דבר. עכשיו קשה לכבות את האש. אני מתכוון לעבור ח"כ ח"כ ולשכנע אותו, נגיע להסכמות". 

מנגד אומר מוסי רז: "אנחנו קיבלנו הרבה הצעות שהן בסדר מבחינתנו, אך יש כאן התעקשות מוגזמת, אפשר להגיע לפשרות בכל הסוגיות. על אף שעקרונית ברור שלא הייתי רוצה לראות את זה בחוק ההסדרים".

כמה הרפורמה הזו חשובה?

אפשר להטיל ספק בדחיפות ובחשיבות של הרפורמה הזו, אבל צריך לזכור כי עצם הקמת אגף מדיניות רגולציה במדינת ישראל יצרה שינוי תפיסה בכל עולם הרגולציה. הרגולציה בישראל עוברת תהליכי ייעול משמעותיים מלמטה למעלה. כך לדוגמה, בחוק ההסדרים הנוכחי מקודמת רפורמת רגולציה משמעותית בתחומי הכבאות ורישוי העסקים. הרפורמות הללו מביאות לידי ביטוי את הידע שנצבר על "רגולציה חכמה", ויחסכו כסף לצרכן ולעסקים בישראל באופן מיידי. 

לעומת זאת, רשות הרגולציה היא רפורמה מבנית, שנועדה לחזק את אגף מדיניות רגולציה. השפעתה תהיה הדרגתית ואיטית, וספק אם נבחנו באופן מסודר כל החלופות האחרות לחיזוק האגף.