עד 2,000 שקל לשעת ייעוץ: המכרז שנתיבי ישראל התאימה למידותיו של יוסף שפירא

לפני כשבועיים פורסם לראשונה ב"כלכליסט" כי בחברת נתיבי ישראל (נת"י) יצאו ל"הליך תחרותי" לצורך מינוי יועץ מקצועי חיצוני. שישה מועמדים רמי דרג נמנו כמועמדים לתפקיד: חמישה שופטי בית המשפט העליון לשעבר והשישי הוא מבקר המדינה לשעבר יוסף שפירא.

לשם מה בכלל דרוש לנת"י יועץ מקצועי חיצוני? ובכן, אחד המהלכים המשמעותיים שמנסה לקדם יו"ר נת"י יגאל עמדי הוא קציבת כהונתם של בכירים בחברה. עמדי מבקש שכל עובדי החברה הבכירים, לרבות אלה שמחזיקים במשרות מקצועיות גרידא (דוגמת מהנדסים), יהיו כפופים להגבלה של משך כהונתם. לפי גורמים בחברה, עמדי ועושי דברו פועלים בתנועת מלקחיים: מצד אחד הם מבקשים לקדם עובדים רבים למעמד בכירים, ומצד שני הם רוצים לקצוב את כהונת הבכירים כדי  "לשחרר" כמה שיותר תקנים.זה יאפשר לעמדי, עוד במהלך כהונתו, להשלים עותר מינויים בחברה.

המבקר לשעבר יוסף שפירא ויו"ר נת"י יגאל עמדי. הכל למען הזכות להוסיף מינויים | צילומים: אוראל כהן, אוהד צויגנברג

כדי לקדם את מהלך קציבת הכהונה ניסה עמדי לעקוף את הייעוץ המשפטי של נת"י ולמנות יועץ משפטי חיצוני. המהלך הזה נבלם על ידי בכירים בחברה, אבל עמדי לא אמר נואש: הוא ביקש מדירקטוריון החברה להתניע מהלך של התקשרות עם "יועץ חיצוני ברמת שופט בכיר בדימוס". לדברי בכירים במשרד התחבורה, מטרתו הנוכחית של הייעוץ היא לגשר בין הדירקטוריון והיו"ר, המעוניינים בקציבת הכהונה, לבין הנהלת החברה ומנכ"לה ניסים פרץ המתנגדים.

לאחר פרסום הכתבה ב"כלכליסט" ואזכור שמם של השופטים בדימוס המועמדים לכאורה לתפקיד היועץ־מגשר, פנו אלינו חלק מאותם שופטים וביקשו ששמם יוסר מהכתבה, כי לטענתם מעולם לא היו מועמדים לתפקיד. בדיקת "כלכליסט" העלתה כי כל שופטי העליון בדימוס שהיו מועמדים לתפקיד - סירבו לו. חנן מלצר, למשל, כתב כי "רק הוצעה לו מועמדות"; אליעזר ריבלין אמר כי "כעיקרון הוא לא נותן ייעוץ"; במענה לפנייתנו כתב צבי זילברטל כי "לא שקלתי, לא הגבתי ואין לי כל עניין בנושא". שתי שופטות נוספות אף ביקשו שלא נזכיר כלל את שמן, משום שאין להן קשר לנושא. היחיד שהגיב בחיוב להצעה של נת"י הוא שפירא, שדרש עבור עבודתו תעריף שעתי של 1,200 שקל, לפני מע"מ.

לאחר אזכור שמות השופטים בדימוס כמועמדים הם פנו אלינו וביקשו ששמם יוסר מהפרסום, כי מעולם לא היו מועמדים. לפי הבדיקה, כל שופטי העליון שהיו מועמדים לתפקיד היועץ - סירבו לו

התנערותם של שופטי העליון מאזכור שמם כמעורבים במכרז של נת"י מעלה  שאלות מהותיות בנוגע לאותו "הליך תחרותי", ובעיקר בנוגע למידת התחרותיות בו: מדוע בכלל להגדיר אנשים שאינם מעוניינים בתפקיד כ"מועמדים אליו"? כיצד הליך שיש בו בפועל רק מועמד אחד שמעוניין במשרה יכול להיחשב תחרותי? ולאור אלה, האם הליך כזה שמוביל היו"ר עמדי יכול להיחשב כהליך חוקי ותקין?

ללכת עם "תקנה 5", ולהרגיש בלי

כדי להבין איך נולד תהליך פתלתל כזה, צריך לצלול לרגע לתקנות של חוק חובת המכרזים. מטרת החוק היא לדאוג למינהל תקין בכל הקשור להתקשרויות של גורמים ממשלתיים עם ספקים חיצוניים, והוא קובע כי יש לפרסם מכרז לפני חתימת חוזה לביצוע עבודה או עסקה עם גורם ממשלתי. החוק מורכב מ־46 תקנות, שהמעניינת ביותר בהן לעניינו היא תקנה מס' 5 — "התקשרות עם בעל מקצוע מומחה". לפי תקנה זו, התקשרות של גורם ממשלתי לטובת ביצוע עבודה או רכישת שירותים יכולה להיות פטורה ממכרז אם היא נמצאת תחת אחת הקטגוריות הבאות:

הראשונה – התקשרות לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים בשורת מקצועות, מתכנון ועיצוב עד הנדסה ושמאות מקרקעין. השנייה – התקשרות לביצוע עבודה הדורשת יחסי אמון מיוחדים, לרבות עריכת דין, ראיית חשבון, בוררות, ייעוץ או ביצוע מחקר. השלישית – התקשרות לביצוע עבודה מדעית או ספרותית. והרביעית – התקשרות בתחום רכישת השכלה או הכשרה מקצועית.

בהליך המקורי דובר על גיוס שופטים בדימוס מתחום דיני העבודה. הדרישה השתנתה בהתערבות הסמנכ"ל דהן, שפירא נוסף לרשימה, וכן פרמטר של ניסיון בביקורת - שעל פניו כלל אינו הכרחי

תקנה 5 מאפשרת למעשה ליהנות מפטור ממכרז כמעט בכל התקשרות עם בעל מקצוע, וללא הגבלה ברורה של סכום. מסיבה זאת נזהרים במשרדים ממשלתיים ובחברות ממשלתיות משימוש בתקנה, כדי להימנע ממראית עין של הימנעות מכוונת ממכרז.

שימוש בתקנה ילווה ברוב המקרים בהצדקות משמעותיות, כמו רצון לבצע הליך מהיר במיוחד או התקשרות עם גורם מקצועי בעל יכולות ייחודיות וחריגות, שלא ניתן להשיג אצל אף ספק אחר. כך או אחרת, הליך מכרז שאינו כולל מספר מועמדים כמעט תמיד יעורר תהיות וידרוש הצדקה חריגה כדי שיתממש.

הערכות: אין עבירה על החוק בהתנהלות המכרז

גם בנת"י ביקשו להיראות כמי שאינם מבקשים פטור ממכרז לפי תקנה 5. אלא שההתנהלות מרגע יציאת המכרז לדרך מעידה על ניסיון להגיע לתוצאה המבוקשת של בחירה במועמד היחיד לתפקיד היועץ, יוסף שפירא. או, כפי שניסחו באופן ישיר יותר גורמים ממשלתיים ששוחחו עם "כלכליסט", מהלך בחירת היועץ המקצועי בנת"י הוא "תפירה קלאסית של מכרז" שבוצעה לפי "השיטה הכי ישנה בספר".

במכרז המדובר, מי שעיצבה את הליך ההתקשרות המקורי היתה חטיבת חוזים והתקשרויות בנת"י. לפי ההליך שגובש, דובר על גיוס שופטים בדימוס שתחום מומחיותם הוא דיני עבודה. אלא שדרישה זו השתנתה לאחר שסמנכ"ל חטיבת משאבים ומינהל בנת"י, אריה דהן, התערב בהליך וביקש ששפירא יתווסף לרשימה וכן שיתווסף קריטריון של ניסיון בתחום הביקורת - למרות שעל פניו בהליך ייעוץ וגישור כזה ניסיון בביקורת אינו נשמע כמו דרישה הכרחית.

לאחר מכן ביקש דהן שרק שופטים "בכירים" יהיו מועמדים לתפקיד, ובכך הוציא למעשה מרשימת המועמדים את כל שופטי בית הדין לעבודה. לאחר המהלך הזה, רשימת המועמדים החדשה כבר היתה מורכבת משופטי העליון בדימוס בלבד וממבקר המדינה לשעבר שפירא. לפי גורם ממשלתי, דרישת ה"בכירות" נועדה להוביל לפרישת שופטי בית הדין לעבודה והשארתם של שופטי העליון, שלא יהיו מוכנים להגיש מועמדות לתפקיד. בפועל, זה הוביל לכך ששפירא המועמד היחיד. 

במהלך שינוי הקריטריונים שונה גם התשלום השעתי המקסימלי ליועץ שייבחר, והוא הוקפץ מ־500 שקל לשעה ל־2,000 שקל לשעה, לא כולל מע"מ. השינויים במכרז בוצעו לבקשת סמנכ"ל משאבים ומינהל, אך גורמים ממשלתיים טוענים כי זה פעל לפי הנחיות היו"ר עמדי. כך ביקשה נת"י ליצור מראית עין של הליך מכרזי, שבו נעשה שימוש בהקלות הפטור של תקנה 5 לחוק חובת המכרזים, אך בפועל ההליך התחרותי רוקן מתוכן ממשי, ונולד מכרז בצלמו ובדמותו של אדם אחד בלבד. ובאמת, ב־13 באוקטובר זכה שפירא בתפקיד היועץ המיוחד, במסגרת מכרז שספק אם היה עובר את הביקורת של שלו כאשר שימש עדיין כמבקר המדינה.

את המהלך המשולב של עמדי ודהן מגדירים אותם גורמים ממשלתיים כ"כשר אבל מסריח", שאין בו עבירה על החוק. מה שיש בו הוא רק עוד הוכחה להיותו של חוק חובת מכרזים מחורר וגמיש, שמאפשר תפירה של מכרזים בסכומים לא מוגבלים. ובמקרה הזה גם מדובר במכרז שתכליתו העיקרית היא עקיפה של הנהלים הקיימים כדי לייצר בייתר קלות מפעל ג'ובים של היו"ר עמדי.

"אנו תקווה כי כלל החברות יפעלו באופן דומה"

תגובת נתיבי ישראל: "אנו גאים בכך שלליווי הליך מורכב ורגיש כמו קצובת הכהונה נבחר השופט בדימוס יוסף שפירא, שכיהן בעבר כמבקר המדינה וכנציב תלונות הציבור של מדינת ישראל. השופט שפירא נבחר על ידי ועדת המכרזים של החברה בהליך תקין בהתאם לתקנות והנחיות היועץ המשפטי, וזאת במטרה ללוות הליך רגיש כדוגמת קצובת כהונת בכירים. לאחרונה מתפרסמות כתבות במספר כלי תקשורת, שתכליתן לסכל את המינוי כנדרש, כל זאת כנראה בשל מניעים אישיים פסולים. אנו תקווה כי כלל החברות הממשלתיות יפעלו באופן דומה ובכך יביאו ליישום החלטות רשות החברות הממשלתיות והממשלה כחוק".