בנק ישראל על מודל מימון המטרו: "יוצר אי ודאות, שתעכב את הפרויקט ותוריד באיכותו"

"מודל המימון הנוכחי של המטרו יוצר אי ודאות, שתביא לעיכוב הפרויקט ולירידה באיכותו", כך כותבים כלכלני בנק ישראל בסקירה מיוחדת שהוציאו לרגל תקציב המדינה. מאחורי הניסוח העדין – האופייני לבנק מרכזי – מסתתרת ביקורת חריפה. כלכלני הבנק מתרעמים על הקביעה בחוק כי מימון המטרו יתחלק באופן שווה בין ההכנסות הייעודיות החדשות (מס השבחת מטרו בשיעור של 75% על עליית ערך הנכס, הכנסות ממס גודש, הכנסות מפיתוח והקצאת קרקעות - ש"ט) לבין ההעברות מתקציב המדינה.

הטענה של כלכלני הבנק היא כי גביית המסים החדשים הללו עלולה להתעכב ולהשתנות, ולכן זו טעות להפוך את פרויקט המטרו לבן ערובה בידי הכסף שנכנס בפועל מההכנסות הייעודיות. כך, לדוגמה, אגרת הגודש יכולה להידחות בשנה או שנתיים נוספות, בתרחיש סביר למדי, המסים שמוטלים על עליית הערך תלויים במימוש הנכס, וסביר שהרבה מהמסים יתעכבו בדיונים בבית משפט.

בבנק מוסיפים כי הקביעה הזו עצמה עשויה לייצר מעגל קסמים שלילי, שכן ברגע שיש אי ודאות לגבי המטרו, לגבי מועד הפעלתו או לגבי חלק מהתחנות שלו – וברגע שלא יהיה כסף יבקשו באוצר לוותר על תחנה – הרי שהמשקיעים הפוטנציאליים יחששו לרכוש את הנכסים, ואז התקבולים הייעודים יירדו. לכן, בבנק ישראל מציעים לבטל את ההתניה הזו, ולקבוע בחקיקה שהמדינה תעביר את ההוצאות הנדרשות למימוש הפרויקט, במקרה שההכנסות הייעודיות טרם הגיעו. בבנק מדגישים כי הצעתם לא תקטין את היקף ההכנסות, אלא תשנה את מועד כניסתן, שכן ההכנסות הייעודיות ימשיכו לזרום אחרי מימוש הפרויקט.

קו המטרו מפתח תקווה לתל אביב | צילום: נתע

ביקורת נוספת שמשמיעים בבנק על התקציב נוגעת לסוגיית ההון האנושי. לדעת הבנק, בתקציב הנוכחי ניתן 'מענה מוגבל' בלבד לבעיות ההשקעה בתחום ההון האנושי. עם זאת, מדגישים בבנק, כי במקרה של ה'הון האנושי', לא מדובר רק בבעיה של כסף – אם כי זו קיימת, אלא גם בצורך בשינויים מבניים ופדגוגיים, שיביאו לניצול טוב יותר של המקורות התקציביים הקיימים.

הוויכוח הפיסקלי

המחלוקות בנוגע למימון המטרו ולהשקעות בהון אנושי - בין הבנק המרכזי למשרד האוצר - נובעות מוויכוח רחב יותר בנוגע למתווה הפיסקלי של ישראל. הבנק סבור כי על הממשלה לנהוג במדיניות מרחיבה יותר, ובאופן קונקרטי ממליצים בבנק על הגדלה של ההשקעה הציבורית (בהון אנושי ובתשתיות) בכ-3% תוצר נוספים, בכדי להעלות את פריון העבודה וכתוצאה מכך את רמת החיים בישראל. הבנק חושב שיש לממן את ההגדלה באמצעות תמהיל משולב של העלאת מס והעלאת החוב.

מבחינה טכנית, הבנק מותח ביקורת כפולה על המדיניות הפיסקלית של האוצר. ראשית, כלכלני הבנק מביעים אי נוחות מ"כלל ההוצאה" (הכלל שמגביל את קצב הגידול של הוצאות הממשלה ללא קשר להכנסות המדינה – ש"ט). בבנק סבורים שיש לבטל את הכלל הזה או לשנות אותו באופן קיצוני. שנית, בבנק מותחים ביקורת על כך שכל כללי המדיניות הפיסקלית (כלל ההוצאה, כלל הגרעון, והנומרטור) הם למעשה רק נקודת מוצא לדיון, ובפועל תמיד עוקפים אותם. מבחינת בנק ישראל, הסיבה לכך שכל הזמן עוקפים את הכללים הללו, היא שהכללים מראש אינם מותאמים ליעדים ארוכי הטווח של הממשלה, ולשיעור ההוצאה האזרחית הנמוך בישראל.

נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון | צילום: המכון הישראלי לדמוקרטיה

הוויכוחים האלה עשויים להישמע תיאורטיים כעת, אך כבר בתקופה הקרובה הם יכולים להיות משמעותיים מאוד. ההחלטות עשויות לעצב את תקציב 2023, ואת הכיוון שאליו מדינת ישראל מתכננת ללכת אחרי משבר הקורונה - ולכן חשיבותם רבה. 

יש הקשר נוסף, שבאמצעותו אפשר להבין את חילוקי הדעות בין בנק ישראל למשרד האוצר. הבנק המרכזי דוגל בהצגת התמונה כפי שהיא, גם אם היא מורכבת ועשויה להתפרש בעיני גורמים פוליטיים כאור ירוק להשתוללות תקציבית. באוצר, לעומת זאת, בשל קרבתם היתרה לממשלה ולפוליטיקאים, חוששים מלחצים להוצאות בעלות תשואה חברתית וכלכלית נמוכה, ומעדיפים לקבוע כללים לא ישימים מראש. 

אג"ח מיועדות

בבנק ישראל חזרו והתייחסו לרפורמת "ביטול האג"ח המיועדות" - הרפורמה שעל פיה הממשלה תפסיק להנפיק את האג"ח המיועדות, המהוות כיום 30% מנכסי הפנסיה, ובמקום זאת תעניק רשת ביטחון לכספים שיושקעו בשוק ההון ותבטיח תשואה של 5.15%. המהלך נועד לחסוך למדינה את עלויות הריבית העודפות שהיא משלמת לחוסכים, לעומת עלויות הריבית על החוב שהיא מגייסת בשוקי ההון.

בבנק ישראל חוזרים ומציינים את תרחיש הסיכון, שבמסגרתו השוק חווה ירידת שערים חריגה בשוק ההון, ואז הממשלה נאלצת להזרים למשקיעים המוסדיים עשרות מיליארדים בזמן קצר. יש להניח שבמקרה כזה גם יהיה משבר כלכלי כולל, כך שהכנסות הממשלה יקטנו והוצאותיה יגדלו, והממשלה תתקשה לעמוד בהתחייבות זו. בבנק מכנים את הסיכון הזה "סיכון בסדר גודל שונה לגמרי מהסיכונים הרגילים בתקציב המדינה".

המענה שניתן לחשש הזה הוא באמצעות הפרשה קבועה לקרן חיצונית, שבה ייצברו כספים למקרה של משבר. אלא שבבנק ישראל חוזרים על הביקורת כי קרן זו אינה פותרת את הבעיה המימונית בזמן חירום, מכיוון שמדובר בקרן רישומית, וההפרשות אליה בפועל תלויות במדיניות החשב הכללי. והחשב הכללי מצוי במילכוד, שכן ככל שהוא יפריש לקרן יותר, כך החיסכון התקציבי מהמהלך ילך ויירד, וככל שהוא יפריש פחות - הרי שהסיכון בעת חירום ילך ויעלה.