"חוקי היסוד נהפכו לפלסטלינה"

1. מוטציות משטריות

בישראל קל מדי לבצע שינויים חוקתיים

בבית הקברות ליוזמות חקיקה מפוארות שמור מקום של כבוד להצעות חוק יסוד: החקיקה. ולא רק מקום אחד. קבורות כאן ועדות צדוק, מרידור, נאמן ושקד שניסו לכונן את החוק הזה וכשלו. עכשיו הגיע תורו של שר המשפטים גדעון סער. במסגרת ההסכם הקואליציוני הוחלט על הקמת ועדה ששותפות בה כל נציגות הקואליציה, כדי לגבש את החוק שהוא החשוב והמשמעותי ביותר מבין יוזמותיו של סער שמכוון גבוה: גם הגבלות על נאשם להקים ממשלה, גם הגבלת כהונה לראש ממשלה, גם חוק יסוד זכויות במשפט, גם פיצול היועץ המשפטי לממשלה. ומעל כולם — חוק יסוד: החקיקה.

ולמה זה היהלום שבכתר? מפני שזה החוק שנועד להסדיר את היחסים הנפיצים בין הפוליטיקה למשפט. בין הכנסת לבית המשפט העליון — את כללי המשחק. זו גם כותרת הכנס שנערך אתמול באוניברסיטת רייכמן: ״כללי המשחק של הדמוקרטיה הישראלית״ ביוזמת המכונים "תכלית" ו"חירות ואחריות". השתתפו בו בין היתר שלושה מחברי ועדת סער: פרופ׳ יוסי שיין (ישראל ביתנו), פרופ׳ סוזי נבות (שמייצגת את מפלגת העבודה בוועדה) וסער עצמו.

על רפיסותם של כללי המשחק תעיד הרפורמה החוקתית־משטרית שהולידה יש מאין את ממשלת החילופים, וזו מצידה הולידה לנו ראש ממשלה שעומד בראש מפלגה עם שישה מנדטים. הנה, לצד הקושי לנסח כללי משחק חוקתיים, נולדות כאן מוטציות משטריות חסרות תקדים. ״מדינת ישראל היא אלופת העולם בשינוי כללי המשחק החוקתיים״, אמר עו״ד יניב כהן, ראש מכון תכלית. ״120 תיקונים לחוקי היסוד; לעומת ארה״ב: 27 תיקונים מאז 1789״. ומדובר בשינויים חוקתיים שהם ״אתנן פוליטי לצורכיהם של שחקנים פוליטיים כאלה ואחרים״, לדברי ד״ר אמנון כוורי מאוניברסיטת רייכמן.

בישראל נשלטת הכנסת בידי הקואליציה, כלומר הממשלה. ולכן די ב־61 חברי כנסת כדי לחולל כאן שינויים דרמטיים בכללי המשחק. ״ממשלת החילופים, עקיפת התקציב, התנגדות לדו"ח מבקר המדינה או לפסקי דין של בג״ץ — אפשר לשנות ברוב של 61, וזו סכנה לדמוקרטיה״, אומר פרופ׳ יניב רוזנאי מאוניברסיטת רייכמן, ״והסכנה מתעצמת כשאת ה־61 האלה מוביל נאשם בפלילים. ראינו את ניגוד העניינים הבלתי אפשרי בעת כהונת נתניהו כראש ממשלה. לא יעלה על הדעת שראש ממשלה ימשיך לכהן, ואלה מתחתיו יאולצו להתפטר. ולצד זאת, אם כתב אישום יגרום לפיטורי ראש ממשלה, יהא בכך אפקט מצנן על רשויות התביעה ועל היועץ המשפטי לממשלה״.

שר המשפטים גדעון סער, ח"כ יוסי שיין ופרופ' סוזי נבות | צילומים: עומר מסינגר, יובל חן, יאיר שגיא

״חוק החילופים יצר כאן דגם משטרי חדש שלא יתפוגג בקלות, כי הוא קורץ לפוליטיקאים״, אמר ח״כ גלעד קריב, יו״ר ועדת חוקה חוק ומשפט, ״לא ממשלת החילופים ולא החוק הנורווגי המורחב יעלמו״. אלו רפורמות שמסדירות את יחסי כנסת־ממשלה. וחוק יסוד: החקיקה נועד להסדיר את יחסי שתי רשויות השלטון האלה עם בית המשפט. ״ארגיש כישלון אישי אם לא נצליח לחוקק את החוק החשוב הזה״, סיכם קריב.

2. מתגברים ומבטלים

האומנם נחוצה לכנסת פסקת התגברות

חוק יסוד: החקיקה דן בין היתר ביחסים בין חוקי הכנסת לאפשרות ביטולם בידי בתי המשפט. המשנה בדימוס לנשיאת בית המשפט העליון חנן מלצר סבור שאין צורך בחוק, ובוודאי לא במתן סמכות התגברות לכנסת על בית המשפט באמצעות חקיקה מחדש של חוק שבוטל. 

לדברי השופט מלצר ״שאלת ביטול החוקים הוכרעה כבר בפסק הדין של בית המשפט העליון בפסק הדין בנק המזרחי׳ שנסמך על פסק הדין האמריקאי מ־1803 מרבורי נגד מדיסון, ונוח לי להביא את הנימוקים משם״, אמר מלצר, "בחוקה האמריקאית אין סעיף שמקנה לבתי המשפט סמכות לבטל חוק שסותר חוקה. ובכל זאת נפסק שיש סמכות כזו".

שר המשפטים גדעון סער: "עלינו להגיע לעסקה שבה כולם יתפשרו על חוק יסוד: חקיקה. אם לא נגיע להסכמה נשלם מחיר חברתי כבד ומדמם"

מלצר הדגיש את היחס בין חברי הכנסת ה״מתגברים״ לבין השופטים ה״מבטלים״. ״חברי הכנסת הנבחרים נושאים עיניהם לבחירות, לדעת קהל, לפופולריות. וכך הופכת אצלנו החקיקה לפלסטלינה. חוקה מבטאת ׳אני מאמין׳ של העם ולא ראוי שסמכות לשנותה תהיה כפופה לקונייקטורה פוליטית מצד ימין או מצד שמאל. סמכות ביטול החוקים ראוי שתופקד בידי שופטים שמומחיותם היא בפירוש חוקים. שופטים אינם עומדים לבחירה ואינם צריכים לשאת פניהם לדעת הקהל. והם גם מוגנים בידי נייטראליות ואי־תלות. לכן, אין צורך בפסקת התגברות. ואם כן - אז רק ברוב מיוחד״. 

3. המילה האחרונה למי

למה שהכנסת לא תסדיר את החקיקה סוף סוף

שני חברי ועדת סער לניסוח החוק שללו את עמדת מלצר. פרופ׳ יוסי שיין אפילו אופטימי לגבי סיכויי חקיקתו. ״אני טוען שיש היתכנות גבוהה״, אמר, ״נוצרה כאן הזדמנות, נס פוליטי. נפלה ממשלה שעיוותה את כל כללי המשחק, את הדמוקרטיה, ממשלה שגינתה את המוסדות הרשמיים ובמיוחד המשפטיים. ועכשיו יש הזדמנות להסכמה שתכלול התגברות של הכנסת, וממולה גם את סמכות ביטול החוקים בידי בית המשפט. זו צריכה להיות ׳רוח התקופה׳, הרוח שבה גדעון סער מדבר עם מנסור עבאס״.

יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט בכנסת ח"כ גלעד קריב. "לא להעביר את החוק יהיה כישלון אישי" | צילום: יובל חן

פרופ׳ סוזי נבות מייצגת בוועדת סער את מפלגת העבודה. היא התנגדה לדברי מלצר שיש להותיר את המצב הקיים על כנו, כלומר סמכות הביטול של בית המשפט ללא התגברות של הכנסת. נבות הצטרפה לשיין: ״זהו רגע היסטורי. יש לעשות את כל הנדרש כדי להגיע להסכמה. בית המשפט העליון חוזר ומפנה את השאלות האלה לכנסת: הסדרת החקיקה ואפילו השאלה ׳למי נתונה המילה האחרונה׳. למה שהכנסת לא תסדיר אותן ותודה לשר שהניח את ההזדמנות והחזון על סדר היום״.

4. שמרנות מכל צד

עסקת חבילה היסטורית שבה כולם יתפשרו

שר המשפטים גדעון סער שפך מים צוננים על האופטימיות של שיין והייחולים של נבות. ״אעשה את הניסיון למרות שהסיכויים לא כל כך גבוהים. הפערים בין ההשקפות גדולים. אני עדיין מקווה שניתן להגיע להבנה. עוד לא הגענו אליה. בשביל לעשות את זה הצדדים שבקצוות יצטרכו להתפשר״. הקצוות הם פרופ׳ מרדכי קרמניצר, שמייצג בוועדה את מר״צ, ואיילת שקד מימינה. ״יש שמרנות בשני הצדדים״, אמר, ״עלינו להגיע לעסקת חבילה היסטורית, שבה כולם יתפשרו. אם לא נגיע להסכמה נשלם מחיר כבד בקונפליקט מדמם מבחינה חברתית. אם הייתי חושב שהסיכוי הוא אפס לא הייתי נכנס לעניין. כיוון שהסיכוי לא אפס, אבל גם לא גבוה, נמשיך בתהליך״.

סער הגדיר את החוק כ״משחק כפול: על גבולות המגרש ובתוך המגרש. כאשר כללי המשחק לא מוסכמים הסכנה גדולה״. סער שטח את טענותיו שמחייבות את החוק: ״יש לי טענות לבג"ץ שהתערב יתר על המידה ויש לי טענות לכנסת שהפכה את חוקי היסוד לפלסטלינה״. וסיכם: ״חוק יסוד: החקיקה הוא גם החשוב ביותר, וגם בעל הקושי להשגה הגדול ביותר״.