פיקוח על לחם מלא? לצרכנים זה לא משנה

ההצעות לפיקוח על מחירי הלחם המלא פוגעות בצרכנים בישראל, כשבטווח הארוך פיקוח המחירים יצמצם את התחרות בענף ויפגע ברווחת הציבור.

לאחרונה עלתה הצעה בכנסת בנוגע להחלה של מחיר מפוקח גם על הלחם המלא, לאור הפער המשמעותי במחיר בין הלחם האחיד ללחם המלא. 

לחמים בסופר | צילום: עמית שעל

נכון להיום, הממשלה מפקחת על מחיריהם של 21 מוצרים, ביניהם הלחם האחיד. בחודש יולי האחרון, ועדת מחירים משותפת למשרדי האוצר והכלכלה והתעשייה הגיעה למסקנה כי שוק הלחם בישראל הוא תחרותי, וקביעת מחיר מפוקח עלולה לפגוע ברווחת הציבור בטווח הבינוני-ארוך. במקום זאת המליצה הוועדה על פיקוח במודל של מעקב אחר התחרות בשוק. 

הוועדה מתבססת על המנגנונים המוכחים של השוק התחרותי, המבטיחים לצרכן את המחיר הנמוך ביותר עבור המוצר אותו הוא רוכש. אם נניח שבשוק תחרותי המאפיות מוכרות ככר לחם בעשרה שקלים, אף מאפייה לא תמהר למכור כיכר במחיר גבוה יותר, כיוון שהצרכנים יזלגו למתחרים, והרווחים של אותה מאפייה יפגעו. מצד שני, הצרכן תמיד ישמח למחיר מפוקח של שבעה שקלים לכיכר, לא? כמובן, אבל במצב זה המאפיות לא יסכימו לייצר את הלחם, כך שיווצר מחסור, שהוא בוודאי דבר לא רצוי, במשק. למעשה, המחיר האידאלי עבור הצרכן הוא מחיר השוק, שהוא המחיר הנמוך ביותר שהפירמה יכולה להציע מבלי להוביל למחסור.

אם כן, המלצת הוועדה איננה מפתיעה - מנגנון פיקוח המחירים מהווה מוצא אחרון לכשלי שוק, כדוגמת מונופול הפוגע בצרכנים. במצב בו השוק תחרותי, ההתערבות הממשלתית אינה מוצדקת ותוביל לפגיעה ברווחת הציבור. במקרה של פיקוח מחירים, תתכן פגיעה באיכות המוצר מחד וירידת התחרות בשוק מאידך, כשאת המחיר משלם ציבור הצרכנים.

מחקר שנערך ב-OECD בשנת 2011 בנוגע לשוק הדיור באירופה, המהווה שוק תחרותי, מראה כי פיקוח מחירים מוביל לאיכות מוצר ירודה המתבטא בדליפות מים ובדירות צפופות. אין זה מפתיע, כיוון שפיקוח המחירים יוצר תמריץ שלילי בקרב היצרנים להשקיע במוצר. אם במאפיות עסקינן, המאפיה תרצה להגדיל את רווחיה ועומדות בפניה שתי אפשרויות: האחת היא להצהיר על עלויות גבוהות יותר מהעלויות בפועל, כך שהמחיר המפוקח יעלה (כדי למנוע מצב של מחסור בשל סירוב המאפיות לייצר את הלחם המפוקח), אך איכות הלחם תהיה זהה. האפשרות השנייה היא למזער את עלויות הייצור, כך שאיכות המוצר תפגע בעוד המחיר יהיה קבוע. בשני המקרים ערך המוצר בפועל נמוך ממחיר המוצר, ועל הפער הזה משלם ציבור הצרכנים.

בעיה נוספת בפיקוח היא דחיקת מאפיות קטנות משוק הלחם - בעוד שמאפיות גדולות נהנות ממחירי ייצור נמוכים בשל יתרון הגודל, מחירי הייצור עבור מאפייה קטנה גבוהים יותר. בשל המחיר המפוקח והקבוע, הרווח של מאפיה גדולה עבור כיכר לחם גבוה יותר מהרווח של מאפיה קטנה, כך שלאורך זמן המאפיות הקטנות יידחקו מהענף. מדובר בפגיעה בתחרות, העלולה ליצור שוק ריכוזי שפוגע ברווחת הציבור.

קיים מיתוס שהמחיר המפוקח מנגיש את המוצר לציבור הרחב בכלל והחלש בפרט. הוועדה מצביעה על כך שבשנים האחרונות שיעורי הצריכה של המוצרים המפוקחים ירדו בעשרות אחוזים בכלל משקי הבית, לרבות בחמישון התחתון. במקום הלחם המפוקח, עלתה הצריכה של לחמים מיוחדים (ביניהם לחמים מקמח מלא) ולחמניות, כשבחמישון התחתון הפיתה היא מוצר הלחם הנצרך ביותר. בניגוד למיתוס, הציבור בוחר במוצרים הלא מפוקחים.

הפער בין מחירי הלחם המלא לאחיד אינו ייחודי לישראל ונובע, בין השאר, מעלויות ייצור גבוהות יותר עבור לחם מלא. כפי שהציגה הוועדה, ההצעה לפיקוח קצרת-רואי ופוגעת ברווחת הציבור בטווח הבינוני-ארוך. במקום להוסיף את הלחם המלא לרשימת המוצרים המפוקחים, על נבחרי הציבור להסיר חסמים הפוגעים ברווחת הציבור, כגון הפיקוח הקיים על הלחם האחיד. פחות פיקוח, יותר תחרות חופשית.

ערן יוגב הוא חוקר בפורום קהלת