מודל תקצוב התשתיות בחברה הערבית יצר "פקק" תכנוני

בשבועות הקרובים צפוי להתפרסם נוהל של משרד התחבורה בשם "שותפים לדרך". זהו קול קורא המתפרסם מדי שנה המאפשר לרשויות מקומיות לבקש סיוע ממשרד התחבורה במימון מיזמי תשתית שונים, ובהם שבילי אופניים, מסופי תחבורה, תשתיות כבישים וטיפול במוקדי סיכון.

המשרד מעביר באמצעות הנוהל הזה מאות מיליוני שקלים בשנה לרשויות מקומיות, ומממן להן פרויקטים בהיקף של 100%-70%. ב־2018 ניתנו במסגרת הנוהל לרשויות המקומיות כ־171 מיליון שקל לתשתיות תחבורה ציבורית, כ־100 מיליון שקל לשבילי אופניים, כ־200 מיליון שקל לטובת בטיחות, כ־254 מיליון שקל עבור נתיבי תחבורה ציבורית, וכ־215 מיליון שקל לתקציבי פיתוח.

"שותפים לדרך" הוא פרויקט ייחודי מאחר שמשרד התחבורה אינו מהווה בו גורם מתכנן אלא גורם מתקצב ומפקח, ומנגנון התקצוב מאפשר לראשי הרשויות להגיש בקשות לפרויקטים לפי התעדוף שלהם, ולא על בסיס הניהול הריכוזי של משרד התחבורה. לאחר ההגשה, המשרד בוחן את הבקשות לפרויקטים, ומפקח על ביצוע פרויקטים בהיקף של יותר ממיליון שקל באמצעות חברות בקרה חיצוניות.

ואולם, מה שלא כתוב במפורש בשום מקום הוא ש"שותפים לדרך" פתוח אך ורק לרשויות יהודיות - ואילו עבור הרשויות הערביות יש נוהל שבו המדינה מחליטה עבורן על התכנון, התקצוב והביצוע. עד לפני כשנה וחצי חברות פרטיות כמו דנה הנדסה היו מבצעות את הפרויקטים האלה עבור הרשויות הערביות, אך באחרונה מי שקיבלה את האחריות על כך היא חברת נתיבי איילון, כחלק מהתוכנית האסטרטגית בחברה הערבית (החלטות 922 ו־550).

"טבלת הצדק" עושה עוול

מדי שנה מחליטה הממשלה כמה כסף מיועד לתקצוב החברה הערבית לצד החלטה על חלוקה תקציבית פנים־מגזרית, כשהחלוקה היא לדרוזים וצ'רקסים, בדואים בצפון, בדואים בדרום ואוכלוסייה ערבית כללית. לאחר מכן, משרד התחבורה משתמש במנגנון שנקרא "טבלת הצדק", שבוחן כמה תקציב ממשלתי הושקע בכל רשות מאז 2005, ואז מחלק את הסכום בגודל האוכלוסייה ברשות המקומית. מדד זה קובע את דחיפות המימון, כך שרשות בעלת מדד חברתי־כלכלי נמוך יותר תזכה לעדיפות בתקצוב, ואילו רשויות עם מדד גבוה לא יזכו לתקצוב. עם זאת, מנגנון זה יצר מצב שבו רשויות חלשות לא מתוקצבות מפני שיש רשויות שמוגדרות חלשות מהן. החישוב קובע איזה פרויקט יבוצע, ועל בסיס זה יעבור הכסף לחברת נתיבי איילון.

שרת התחבורה מרב מיכאלי. למטה: עו"ד אמיר בשאראת, יועץ הוועד הארצי לראשי הרשויות הערביות | צילום: יריב כץ

מבקר המדינה פרסם ב־2019 דו"ח בנושא קידום התחבורה הציבורית ביישובים הלא־יהודיים שבו התייחס ל"טבלת הצדק", וקבע כי שיטת תקצוב זו פועלת לרעת האוכלוסייה הלא־יהודית. לפני כשנה וחצי הושקה תוכנית אסטרטגית־תחבורתית לחברה הערבית שבמסגרתה הוחלט לבטל את מנגנון "טבלת הצדק", אך הפרויקטים בביצוע המדינה עדיין פועלים על בסיסו, ומצב זה צפוי להשתנות רק בהמשך השנה.

חאלד חוג'יראת, ראש המועצה המקומית ביר אל־מכסור, אמר ל"כלכליסט" כי בניגוד לחברה היהודית, משרד התחבורה מבצע כבר כמה שנים פרויקטים בחברה הערבית באמצעות חברות מנהלות ולא דרך הרשויות המקומיות. "הם עושים מיפוי צרכים ותעדוף בכל יישוב ומשתפים את הציבור. אני ראש רשות שלוש שנים וחצי, הגיעו אליי רק לפני שבועיים ומדברים על התחלת תכנון ביולי־אוגוסט ועל ביצוע ב־2024-2023. יישוב כמו ביר אל־מכסור לא יזכה חמש שנים לפרויקט. אני וראשי רשויות אחרים כמו זרזיר, כעביה־טבאש, אעבלין ובסמת טבעון זועקים שלא יכול להיות שנחכה לפי השיטה הזאת".

"החלשת היישובים הערביים"

משיחות עם מקורות המעורים בנושא עולה טענה שלפיה במשרד התחבורה חוששים מהעברת כסף לרשויות הערביות מסיבות של שימוש לא ראוי בכספי ציבור ומאיכות ביצוע ירודה. אין להקל ראש בטענה זו, אך זו תקפה גם לגבי רשויות יהודיות רבות שבהן התגלו אי־סדרים ואגפי ההנדסה שלהן אינם מצטיינים. לדברי חוג'יראת, ברשויות ערביות רבות יש מחלקות הנדסה שיכולות לעשות תכנון וביצוע, וחברות הבקרה של משרד התחבורה יכולות לפקח על העבודה. לטענתו, במשרד התחבורה לא עושים זאת בגלל ניסיון רע מלפני כ־20 שנה של שימוש לא ראוי בכסף, אך כיום התקציב צבוע ולא ניתן לשחק איתו.

עו"ד אמיר בשאראת, היועץ של הוועד הארצי לראשי הרשויות הערביות, אמר ל"כלכליסט" כי חברת נתיבי איילון עובדת "לאט מאוד" מפני שנתנו לה לתכנן ב־133 רשויות, וכעת המיפוי מוכן רק ל־60 מהן - ו־73 רשויות נותרו בלי אף פרויקט לשנים הקרובות. לדבריו, הם הציעו לממשלה לצרף את הרשויות הערביות לפרויקט "שותפים בדרך" כדי לפתור את המצב ולתת לרשויות לבצע בעצמן. בשאראת טוען כי משרד התחבורה לא סומך על הרשויות הערביות וכי אי־העברת הפרויקטים לרשויות יוצרת אפליה כפולה ומונעת פיתוח הון אנושי ואגפי הנדסה ותכנון ברשויות. "אתה אומר לרשות שהיא לא מבצעת כלום כי היא מוחלשת, ואז מחליש אותה יותר על ידי העברת התקציבים לנתיבי איילון, שתקבל מאות מיליוני שקלים על חשבון התושבים הערבים", הוא אומר.

"טריק של משרד האוצר"

בשנים האחרונות השקיעה המדינה ברשויות הערביות כספים רבים כדי להדביק את הפער העצום בינן לבין הרשויות היהודיות. כך, ב־2020-2016 השקיעה המדינה כ־1.1 מיליארד שקל ברשויות הערביות לעומת 2.1 מיליארד שקל ברשויות היהודיות. כלומר, הרשויות הערביות זכו לכ־35% מתקציב הרשויות במשרד התחבורה - שיעור גבוה מהיקפם באוכלוסייה (כ־21% ב־2020) אך נמוך מהיעד של 40% שהוגדר בהחלטה 922. בנוסף, אופן החישוב בעייתי מפני שהוא לא כולל מיזמי ענק בגובה עשרות מיליארדי שקלים המושקעים כמעט רק ברשויות היהודיות, כמו רכבות קלות, פרויקט "מהיר לעיר" ומטרוניות.

לפני כשנה וחצי נכנסה לתוקף תוכנית אסטרטגית לחברה הערבית, ועם גיבוש הממשלה הנוכחית וההסכמים הקואליציוניים, גובש תקציב של 20 מיליארד שקל המיועד לתשתיות בחברה הערבית, כשמיליארד שקל ממנו אמורים לצאת השנה באמצעות חברת נתיבי איילון. ואולם, מקור המעורה בנושא הסביר ל"כלכליסט" כי זה לא בדיוק המצב: "ניתן תקציב של מיליארד שקל לשנה הנוכחית, אבל מיליארד השקלים של השנה הבאה תלויי תכנון, ורק אם יהיו מספיק פרויקטים שניתן יהיה לבצע באותה שנה, יוקצה הכסף. זה טריק של האוצר. אם יסיימו תכנון פרויקטים בכ־400 מיליון שקל, אז 600 מיליון השקלים האחרים ייפלו. זה בעייתי".

שרון מלכי, לשעבר מנהלת של מערך תשתיות הכבישים לחברה הערבית בנתיבי איילון, מסבירה כי המדינה החליטה להעביר את הפרויקטים לחברות מנהלות כי "בעזרת השקעה ישירה לא הצליחו להגיע לתוצאות הרצויות - לא בלו"ז, לא באיכות ולא בתקציב". עם זאת, היא אומרת כי צריך לדאוג לפיתוח היכולות להובלת תכנון וביצוע פרויקטים ברשויות הערביות וכי המדינה צריכה לדאוג לתהליך שבמסגרתו הרשויות יקבלו "חכות ולא דגים". מלכי מוסיפה כי ניתן לייצר מנגנון שבוחן את יכולות הרשויות המקומיות ללא קשר למגזר שאליו הן שייכות, ובאופן הזה רשויות בעלות היכולת המתאימה יוכלו לבצע עבור עצמן את הפרויקטים.

ממשרד התחבורה נמסר בתגובה כי "עד סוף אפריל המשרד יתחייב על פרויקטים בכ־800 מיליון שקל, שהם 80% מהתקציב הייעודי ל־2022. המנגנונים בהחלטות הממשלה 550 ו־922 נבנו כדי להתגבר על חסמי תכנון וביצוע שהיוו במשך עשורים מכשול לפיתוח תשתיות בחברה הערבית. המודל מקצה סכום חסר תקדים של מיליארד שקל בשנה ומאפשר לבצע פרויקטים ללא השתתפות כספית (מצ'ינג) מצד הרשויות הערביות. לכן, מדובר בנוהל משלים ל'שותפים לדרך', הפונה ליתרת הרשויות, שמתוקצב השנה בכ־400 מיליון שקל. הנתונים בכתבה מתייחסים לביצוע מיזמי עבר, ובפרט בתקופה של היעדר תקציב מדינה מאושר".