תכנון לחוד, ופיתוח לחוד

תוכניות מתאר רבות לא מתממשות גם בחלוף שנים מאז אישורן. בית המשפט המחוזי בחיפה עסק לאחרונה בתופעה זו. במקרה הנדון, נמנעה עיריית חדרה במשך 18 שנה מביצוע הצעדים הנדרשים להוצאת היתרי בניה בשטחים שאושרו לבנייה. העירייה טענה כי אישורה של תוכנית בידי מוסדות התכנון אינו מחייב את הרשות המקומית לבצע את הפיתוח הדרוש למימוש התכנית, וכלשונה "תכנון לחוד, ופיתוח לחוד". בית המשפט דחה את הטענה והורה לעירייה להשלים תוכנית אסטרטגית למימוש התכניות.

רבים מהאזרחים והיזמים מחכים שנים רבות לאישור תוכנית, ואחרי שהיא מאושרת הם לא יכולים להוציא היתרי בניה מאחר שהתנאים הנדרשים למימוש התכנית לא מקוימים, כגון הבטחת דרכים, תשתיות או תנאים אחרים. במקרים מסוימים, מימוש התכנית כפוף למשל להעברת תחומי שיפוט בין רשות מקומית לאחרת, עניין שנמצא באחריות משרד הפנים, ובמקרים אחרים, מימוש התכנון כפוף לפתרונות קצה אזוריים, עניין שנמצא באחריות משרדי ממשלה שונים. במקרים אחרים, התכנית שאושרה היא תכנית כוללנית ומימושה מצריך להגיש ולאשר תכנית מפורטת נוספת לצורך הוצאת היתרי בניה במתחם שאושר לבנייה. מחמת כך, מימוש תוכניות בישראל אורך זמן רב ובלתי סביר, ובמקומות רבים תוכניות כלל לא התממשו.

אתר בנייה | צילום: ענר גרין

מצב זה של "תכנון לחוד, ומימוש לחוד" אינו רצוי. הוא פוגע באמון הציבור במערכת התכנון והבניה, שמאשרת תוכניות ללא כל ערובה למימושן. הוא גם פוגע במתן מענה ליעדי התכנון והבניה בארץ ומחמיר את מצוקת הדיור והעירוניות. במקרים אחרים, הימנעות הרשויות מתכנון או מימוש התכנון מפתה את בעלי העניין ליטול את החוק לידיים ולבנות בצורה פיראטית ובכך לקבוע עובדות בשטח שיקשו על מימוש התוכנית בהמשך.

ברמה המשפטית, חוק התכנון והבניה אינו מגדיר מנגנון ברור למימוש התכנון שמאושר. החוק קובע כי מתפקידה של הוועדה המקומית ושל כל רשות מקומית שבמרחבה להבטיח את קיומן של הוראות החוק, וכי הוועדה המחוזית מוסמכת להורות לוועדה המקומית להכין תוכנית שהוועדה המחוזית מצאה כדרושה (סעיפים 28 ו- 64 לחוק).

הוראות אלה אינן מספקות. הן עוסקות בשלב של התכנון, כלומר מצב שבו צריך להכין תוכנית מסוימת, ולא בשלב של ביצוע תוכנית מאושרת. בנוסף, החוק לא קובע מה הזמן הקצוב לוועדה המקומית או לוועדה מחוזית להכין תוכנית שנמצאה כדרושה, ומה הסנקציה בגין הפרת חובת התכנון. החוק גם לא מטפל במקורות המימון והתקציב שנדרש שיהיו בידי הוועדות כדי לקדם תוכנית נדרשת. מעבר לכל אלה, חוק התכנון והבניה אינו מגדיר את הגורמים האחראים על מימוש תוכנית מאושרת, הזמן שעומד להם לצורך כך והדין במקרה שתוכנית מאושרת אינה ממומשת בשל היעדרו של גורם חיוני. כל זה הופך את נושא התכנון ואת מימוש התכנון לעניין שתלוי בשיקול הדעת והרצון הטוב של הרשויות ומשרדי הממשלה הרלוונטיים.

ברמה הביצועית הכוללת, סובלת ישראל מהפרדה, ולעיתים קיטוב, בין הגורמים המתכננים לגורמים שמממשים את התוכניות. הגורם המתכנן אינו הגורם המבצע. התכנון נעשה על ידי מוסדות התכנון, וביצועו עובר לידיים אחרות. יתרה מכך, לפי החוק אין דרישה לעריכת בדיקה להיתכנות מימוש התוכנית בפועל, ברמה התקציבית והלוגיסטית, לפני אישורה. בשל כך, תוכניות רבות מאושרות על הנייר אך ביצוען במציאות הופך לשאלה מורכבת יותר.

לדוגמה, ממיפוי שערכתי ופורסם בכלכליסט עולה כי דרושים יותר מ-40 מליארד ש"ח למימוש תוכניות הותמ"ל שאושרו בישובים הערביים, נתון שלא נלקח בחשבון לפני אישור התוכניות ושם את מימושן בסימן שאלה. הבעיה הופכת לחמורה יותר בייחוד בתוכניות הכוללות מסה של קרקעות פרטיות שבה קיים קושי אינהנרטי לבצע את הפיתוח דרך היזמים וחברות הבניה למרות שהחוק מאפשר זאת.

בנייה באשקלון | צילום: בראל אפרים

בנוסף, גם ביצועה של תוכנית אינו מרוכז בידיים של גורם אחר. הביצוע של תוכניות בישראל מורכב מתקשורת ועבודה סבוכה של גורמים רבים, בין השאר, הרשות המקומית, משרדי ממשלה, רשות מקרקעי ישראל, בעלי קרקעות ועוד. המלאכה כפופה לסדרי עדיפות ולתקציבים של כל אחד מבין גורמים אלה. הדבר מאריך ומסרבל את שלב הביצוע של תוכניות, ולעיתים מביא למחדל טוטאלי. כך היה במקרה של עיריית חדרה.

בפרשת דכה (רע"פ 2885/08) קבע השופט רובינשטיין כי תשובתו של אזרח המלין על מחדל הרשויות להבטיח לו את התכנון והפיתוח הדרושים לשם מימוש הקרקע שלו לבנייה צריך "להזעיק שמים וארץ". ברוח זו אני מזעיק את הממשלה, משרד המשפטים ומינהל התכנון לפעול לתיקון החוק והמדיניות בצורה שתטפל בתופעה, ותקבע מנגנון ברור לקידום תכנון ולמימושו בפועל. ניתן לשקול את ניווט התכנון ומימושו בידי רשות אחת, כמו במדינות רבות בעולם. הכוונה לרשות ממשלתית או פרויקטור ממשלתי שיוכל לרכז את תהליך התכנון ואת מימושו, לקשר בין כל הגורמים, לטייב את עבודתם, ולהביא לכך שתכנון ומימושו ייעשו במהירות סבירה.

עו"ד קייס נאסר הוא ד"ר למשפטים מאוניברסיטת תל- אביב, ועו"ד שותף במשרד עו"ד מ. פירון ושות'