ככה לא מגינים על איכות הסביבה: מדוע מפחיתים קנסות לחברות מזהמות?

מאז שנת 2019 ועד היום הטיל המשרד להגנת הסביבה עיצומים כספיים בסכום כולל של 44.7 מיליון שקל על חברות שהפרו חוקים והוראות הקשורים לאיכות הסביבה. אולם בפועל התקבל סכום נמוך הרבה יותר של כ-33.2 מיליון שקל. הסיבה העיקרית לכך היא הפחתה יזומה שמעניק המשרד להגנת הסביבה לחברות בשיעור שנע בין 5%-60% מערך הקנס המקורי. המספר הגבוה של מקרי ההפחתה, כמו גם, שיעורי ההפחתה הגבוהים שבמקרים מסוימים מגלמים הפחתה של מעל למיליון שקלים, מעלים תהיות באשר לרצינות הצהרות הפוליטיקאים אודות "מהפכות בנושא שינוי האקלים", וביכולת של המדינה לעשות זאת בהעדר אכיפה נאותה.

על פי הנתונים שפורסמו, הוטלו כ-43 עיצומים על חברות שונות מתוכם ל-34 חברות (77%) נזקפה הפחתה כלשהי כאשר ל-12 חברות ניתנה הפחתה של 40% מערך הקנס המקורי. יש לציין שמדובר בנתונים חלקיים שהמשרד מפרסם מטעמי שקיפות לדבריו. לטענת המשרד הוטלו כ-200 עיצומים כאשר המידע לגבי רובם עדיין לא פורסם כיוון שבימים אלו מתבצעת הטמעה של מערכת מידע חדשה. שאר המידע צפוי להתפרסם בתקופה הקרובה. בין החברות שלגביהן כן התפרסם מידע ניתן למצוא את פרי אור, חברת התחבורה אפיקים וחברת החשמל שזכו להפחתה של 40%, מנועי בית שמש שזכתה להפחתה של 35% ובריטיש ישראל שזכתה להפחתה של 20% מערך העיצום המקורי.

החברות עם העיצומים הגבוהים ביותר

מנגנון שעוזר בעיקר למפרים

המשרד להגנת הסביבה מטיל עיצומים כספיים על פי מנגנונים הקבועים ב-11 דברי חקיקה שונים, בתחומים של זיהום ים, חומרים מסוכנים, זיהום אוויר מתעשייה ומתחבורה, הדברה ועוד. ההפחתות שמעניק המשרד להגנת הסביבה מעוגנות בתקנות כגון תקנות "אוויר נקי" אשר מגדירות את התנאים לפיהם ניתן לאשר את ההפחתה, כמו גם את שיעורה. תקנות אלו, חשוב לומר, מחייבות. כלומר המשרד להגנת הסביבה מחייב לבחון את נסיבות ההפרה ולהפחית מערך הקנס בהתאם. תקנות דומות נחקקו עבור גופים רגולטוריים שונים, החל ברשות לניירות ערך, המכס, רשות המים ועוד.

בכל הנוגע לתקנות "אוויר נקי" המחוקק מציג לא פחות משש נסיבות שונות להפחתת העיצום. כך למשל, אחת הנסיבות להפחתה של 20% מערך העיצום היא מצב שבו חברה או אדם לא הפרו את הוראות החוק בחמש השנים שקדמו להפרה הנוכחית. אולם תקנה נוספת מקלה אפילו על המצב שאוזכר קודם לכן. כך, גם במקרה שבו הופרה הוראה מהוראות החוק או לפיו בחמש השנים שקדמו להפרה, ואולם בשנתיים שקדמו להפרה לא הפר את ההוראה שבשלה הוטל העיצום ולא הפר הוראה אחרת יותר מפעם אחת יהיה זכאי להפחתה של 10%. בתקנות נקבע כי במידה והתקיימו מספר תנאים להפחתה ניתן יהיה לחברם, ובלבד ששיעור ההפחתה המצטבר לא יעלה על 50% מסכום העיצום הכספי הקבוע בשל אותה הפרה.

על מנת להבין עד כמה מנגנון ההפחתה הוא בעייתי אפשר להסתכל על חברת האנרגיה שברון שמחזיקה בזכויות קידוח במאגרי הגז "תמר" ו"לוויתן". מאז 2020 הוטלו על שברון ארבעה עיצומים (פורסמו באתר המשרד רק שניים) בסכום מצטבר של 13.1 מיליון שקל כשבפועל לאחר הפחתות השונות הסכום ירד ל-7.98 מיליון שקל, מדובר בהפחתה של 40% מסך הקנסות שהתקבלו. בסוף אפריל 2020 הודיע המשרד לאיכות הסביבה לחברת שברון על כוונתו להטיל עיצום ראשון בשווי של 5.4 מיליון. העיצום התקבל בהתאם לחוק למניעת זיהומי ים ועליו קיבלה שברון הפחתה של 30% (שולם בפועל: 3.78 מיליון שקל). חודש לאחר מכן הודיע המשרד לשברון על הטלת עיצום נוסף בסך 1.287 מיליון שקל, הפעם בהתאם לחוק אוויר נקי. על העיצום הזה ניתנה הפחתה של 40% (שולם בפועל: 548 אלף שקל) כשהנימוקים להפחתה הם: "העדר הפרות קודמות (חמש שנים)" ו-"נקיטת פעולות למניעת הישנות הפרות".

מדוע אם כך ניתנה לשברון הפחתה נוספת למרות שהיו לה הפרות קודמות? כיוון שהעיצומים שמוטלים על החברה ניתנים לפי סוג העברה ולא לפי החברה המבצעת. למעשה, במקרה הזה מדובר על שתי הפרות שונות כשהעיצום שהוטל עליהם, כמו גם ההפחתה עליו, נסמך כל פעם על חוק אחר. כך נוצר מצב אבסורדי שבו החברה זוכה להפחתה כפולה בנימוק של "העדר הפרות קודמות" כאשר בפועל החברה כבר פגעה בסביבה ובאיכות חיי האזרחים בעבר.

ואם לא די בכך, שימו לב לדבר הבא: חודשיים לאחר מכן הודיע המשרד לשברון על כוונתו להטיל עיצום נוסף במסגרת חוק אוויר נקי על סכום של 5.5 מיליון שקל עליו קיבלה שברון הפחתה של 50% (שולם בפועל: 3.2 מיליון שקל). שנה לאחר מכן הוטל עלייה עיצום נוסף על סך 914 אלף שקל עליו היא קיבלה הפחתה של 50% (שולם בפועל: 457 אלף שקל). הסיבה לעיצום האחרון שהוטל עליה הייתה: "עבודה ללא היתר פליטה/ הפרת תנאים בהיתר הפליטה", בדומה לסיבה לפיה הוטל עליה העיצום הראשון תחת תקנות חוק אוויר נקי. וכיצד מנמק הפעם המשרד את ההחלטה להפחית מערך העיצום: "הפסקת הפרה יזומה של ההפרה" ו-"נקיטת פעולות למניעת הישנות הפרות". נשמע מוכר? זה מכיוון שמדובר באחד הנימוקים להפחתה שניתן לחברה על העיצום הראשון שהוטל עליה. גם אז החברה נקטה פעולות למניעת הישנות ההפרות שמסתבר לא ממש עזרו, ובכל זאת החברה זכתה להפחתה בסכום העיצום.

בעייתיות נוספת שעולה מתוך הנתונים היא מתן שיעור הפחתה שונה לחברות שונות שהפרו את אותם הפרות ובעלות אותן נסיבות הפחתה. כך למשל, בפברואר האחרון הוטל עיצום על חברת "יקבי ארזה" ועל חברת "וולקן תעשיות רכב" בגין עיסוק ברעלים בניגוד להוראות החוק ותנאי היתר הרעלים. לשתי החברות לא היו הפרות קודמות ושתיהן נקטו פעולות למניעת הישנות של ההפרה אלא שיקבי ארזה זכו להפחתה של 50% מעיצום בגובה של 1.37 מיליון שקל ואילו חברת וולקן תעשיות זכו להפחתה של 40% מעיצום בגובה של 687 אלף שקל.

לטענת המשרד להגנת הסביבה: "הסכום שנקבע להטלת העיצום, כמו גם שיעורי ההפחתה, קבועים בחוקים הסביבתיים השונים ובתקנות ההפחתה, ושיקול הדעת לגביהם מצומצם מלכתחילה. על החברה המפירה לפנות בבקשה מנומקת הנתמכת באסמכתאות ואישורים רלוונטיים, ורק לאחר שבעל הסמכות בוחן את אלה ונחה דעתו כי התקיימו התנאים והדרישות הקבועות בתקנות ההפחתה – יופחת שיעור סכום העיצום הכספי. אחד משיקולי ההפחתה של סכום העיצום נועד, בין היתר, למנוע קריסה של חברות בינוניות וקטנות וכניסתן להליך של חדלות פירעון, וזאת במטרה להרתיע ולהגיע להסדרה של פעילות החברה. יצוין כי לכל חברה מוענק היתר רעלים שונה ובו עשרות (ולפעמים מאות) סעיפים, המעניק סל אכיפה ופיקוח שונה למשרד להגנת הסביבה. נסיבות הפרתם כמעט תמיד הינן שונות ממפר למפר".

במשרד להגנת הסביבה מבהירים כי "בפני המשרד עומדים כלים נוספים כמו ברירות קנס; סכומים שנגזרים בפסקי דין בעקבות חקירה פלילית והגשת כתבי אישום של המשרד ועוד. כך שהמערכת אינה מספרת את כל תמונת האכיפה והקנסות. העיצום הכספי הוא מנגנון אכיפה חלופי למשפט הפלילי, המתאים לטיפול בהפרה של הוראות חוק רגולטוריות. זהו כלי אכיפה פשוט יחסית ומהיר יותר מהמנגנון הפלילי. ההפרות שבשלן מופעלת אכיפה זו הן באופן יחסי הפרות קלות יותר להוכחה, בוודאי נוכח מקצועיותו של הממונה והיכרותו עם התחום הרלוונטי. אין צורך בבירור עובדתי מורכב, ודי בעצם ההפרה כדי להטיל את העיצום".

אלא שמספר המקרים הזעום שבהם בסופו של דבר הוטל עיצום כספי מהדהדים נתונים שהתפרסמו על ידי מבקר המדינה בשנת 2019 ולפיהם לגבי 59% מהמפגעים הסביבתיים שתועדו בין 2013 למאי 2018 לא בוצעה כלל אכיפה מנהלית או פלילית. במהלך תקופה זו תועדו 4,486 מפגעים מתוכם 3,490 מפגעים מהותיים. עוד קבע המבקר באותו הדו"ח כי "הנתונים מלמדים על אכיפה פלילית דלה בכללותה ועל שיעור זעום של מפגעים מהותיים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום. מספר החקירות הפליליות הנמוך ושיעור נמוך ביותר של הגשת כתבי אישום פוגעים בהרתעה מול מֵעַוולים סביבתיים. רובם המכריע של תיקי החקירה בשנים 2014 ועד יוני 2018 (כ-77%) נסגרו ללא הגשת כתב אישום, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום.