כוחות צה"ל בדרום | צילום: EPA/HANNIBAL HANSCHKE
איך מתמודדים עם עלויות מלחמה של 200 מיליארד שקל?
רק הוצאות החימוש, הדלק וימי המילואים של המלחמה צפויות להסתכם ב־110 מיליארד שקל, בלי התלקחות חזית נוספת. כאשר "כל מטרה של חיל האוויר עולה מאות אלפי שקלים", המשק בדרך לקיצוץ רחב ותוכנית ההתייעלות של צה"ל כנראה תיגנז
מתקפת הפתע הרצחנית על עוטף עזה שהתרחשה ב־7 באוקטובר הכניסה את מדינת ישראל לסחרור ביטחוני וכלכלי חסר תקדים. נכון לעכשיו, עוד מוקדם לדעת מה העלויות הכלכליות המלאות של מלחמת "חרבות ברזל", מפני שלא ברור כיצד ומתי תסתיים הלחימה.
למרות חוסר הוודאות הגדול, הגופים כלכליים הממשלתיים כבר החלו לפרסם הערכות בנוגע לעלות האפשרית של המלחמה. ביום שני, עם ההודעה על השארת הריבית ללא שינוי, פרסם בנק ישראל תחזית המעריכה כי הוצאות הממשלה בעקבות המלחמה יסתכמו בכ־163 מיליארד שקל ושהעלויות התקציביות של המלחמה (הוצאות + אובדן הכנסות) צפויות להסתכם ב־198 מיליארד שקל. הערכות משרד האוצר דומות לאלו של בנק ישראל, וגם שם סבורים שהעלויות התקציביות של המלחמה יגיעו לכ־200 מיליארד שקל ב"הערכות אופטימיות". התרחישים של בנק ישראל והאוצר מתבססים על כך שלא תיפתח חזית משמעותית נוספת בצפון מול חיזבאללה.
200 מיליארד שקל זהו סכום אסטרונומי, שווה ערך לשליש מההוצאה הממשלתית לשנת 2023 וגדול יותר מהתוצר של מדינות כמו לבנון (85.8 מיליארד שקל), ירדן (176 מיליארד שקל) או לטביה (152 מיליארד שקל). השוואה אחרת שניתן לעשות היא שעם הסכום שיוקצה למלחמה ניתן היה לממן את פרויקט הרכבת התחתית בגוש דן (המטרו) שמתוכנן להיות הפרויקט היקר ביותר בתולדות ישראל עם תג מחיר של 150 מיליארד שקל, יחד עם פרויקט הרכבת לאילת שמוערך בכ־40 מיליארד שקל.
ההוצאה העצומה תיתן כמובן את אותותיה על הכלכלה המקומית, וסביר להניח שתקציב 2024 יסבול מקיצוצים משמעותיים כדי לממן את הלחימה וזאת במקביל לגיוס חוב משמעותי שמבוצע בימים אלו על ידי החשב הכללי באוצר. לפי בנק ישראל, ההוצאות צפויות להגדיל את יחס החוב־תוצר של ישראל ל־66% במקום 60%, זינוק של 10% בחוב הממשלתי ששקול לכ־170 מיליארד שקל. אם הכלכלה הישראלית תיקלע לסחרור עמוק, יהיה צורך גם להעלות מסים כדי לממן את עלויות המלחמה.
הסכום המשמעותי ביותר בכל הקשור לעלויות המלחמה הוא עלויות הביטחון הישירות, אלו שיוצאות מתקציב הביטחון ומורכבות מסעיפים כמו ימי מילואים, תחמושת ודלק. במשרד האוצר מעריכים את עלויות הביטחון הישירות בהוצאה חד־פעמית של 110 מיליארד שקל, ובלשכת ראש הממשלה אף סבורים שמדובר בהערכה שמרנית וכי העלויות יהיו גבוהות יותר. נכון לעכשיו, הממשלה כבר אישרה תקציב של כ־17 מיליארד שקל במסגרת עדכון תקציב 2023 לטובת עלויות המלחמה הישירות.
מלבד העמקת הגירעון הצפויה, מי שאמורים לממן חלק ניכר מהעלות הכספית הישירה של המלחמה הם האמריקאים. הנשיא ביידן ביקש בחודש שעבר מהקונגרס האמריקאי לאשר חבילת סיוע בגובה 14.3 מיליארד דולר לישראל (כ־52 מיליארד שקל, חצי מהערכת עלויות הביטחון הישירות), וזאת כחלק מחבילת סיוע ביטחוני עצומה בגובה 105 מיליארד דולר שמיועדת למדינות נוספות כמו אוקראינה (60 מיליארד דולר), טייוואן (7.4 מיליארד דולר) וגבול מקסיקו־ארה"ב (13.6 מיליארד דולר) וסיוע הומניטרי (10 מיליארד דולר שחלקו מיועד לישראל ולעזה). נכון לעכשיו, הסיוע האמריקאי מתעכב מפני שהסיוע לאוקראינה הוא נושא שנוי במחלוקת בקרב חלק מהמחוקקים האמריקאים, ומפני שהרפובליקנים מערימים קשיים על המהלך ומבקשים להצמיד אליו חקיקה שתקשה על מהגרים להיכנס למדינה.
חבילת הסיוע של ביידן תהיה הגבוהה ביותר שתשולם לישראל מאז מלחמת יום כיפור, אז העניקו האמריקאים לישראל חבילת סיוע ששווייה מוערך היום בכ־14.7 מיליארד דולר. בדומה לחבילות סיוע ביטחוני אחרות שהוענקו בעבר על ידי האמריקאים, ישראל תחויב להשתמש בכל הסכום שיינתן לה לרכש ולהצטיידות של תוצרת אמריקאית וזאת כדי לחזק את התעשייה המקומית בארה”ב.
בצה"ל, באוצר ובמשרד הביטחון לא מוכנים לדבר על עלויות המלחמה תוך כדי הלחימה, בין השאר מטעמי ביטחון מידע, אך חלק מהמידע בנושא פורסם על ידי גופים חיצוניים או מתבסס על נתוני עבר. העלות הביטחונית הישירה "האזרחית" ביותר היא כמובן המחיר של גיוס מסיבי של אנשי מילואים. עם פרוץ המלחמה, התבצע גיוס המילואים הגדול ביותר בהיסטוריה של מדינת ישראל שבמסגרתו גויסו כ־350 אלף מילואימניקים המהווים כ־8% מכלל כוח העבודה במשק.
בתחילת פרסם בנק ישראל מסמך המעריך כי העלות הישירה של גיוס המילואים (שכר בלבד) עומדת על כחצי מיליארד שקל בשבוע (כ־2 מיליארד שקל בחודש), כאשר הערכה זו מתבססת על כך שלא כל מי שגויס במסגרת צו 8 באמת מבצע כעת שירות מילואים מלא. הערכות של גופים אחרים, בהם האוצר, מדברות על עלויות גבוהות יותר של כ־4 מיליארד שקל בחודש.
העלויות הצבאיות הישירות האחרות דוגמת תחמושת, מיירטים ודלק הן מורכבות יותר, וקשה להעריך אותן ללא מספרי אמת שהצבא מסרב לספק. יש גם קושי גדול להעריך את העלויות הללו בגלל השונות הגדולה בשימוש בהם שנובעת מהתפתחות הלחימה, מפני שכל מטח רקטות עלול לשנות את מחיר הלחימה בעשרות מיליונים שקלים. תא"ל במיל' ד"ר ששון חדד היה היועץ הכספי לרמטכ"ל (יועכ"ל) בין השנים 2014 ו־2017. בשיחה עם "כלכליסט" הוא מסביר את חישוב המחיר הכלכלי של המלחמה: "כשמדברים על ההוצאות הישירות על המלחמה, יש את מה שהצבא מוציא עכשיו ויש את מה שהצבא יוציא בעתיד להרבה שנים כמו השיקום למשפחות שנמשך אחרי זה למשך שנים, ויש גם דברים שנחסכים כי ברגע שאתה במלחמה אתה למשל לא עושה אימונים שתכננת".
חדד מחלק את הוצאות הצבא הישירות לשלושה רכיבים גדולים – הוצאות חיל האוויר (כולל הגנה אווירית ומיירטים), הוצאות חיל היבשה ועלות שירות המילואים, וטוען שישנם עוד הרבה רכיבים קטנים נוספים דוגמת הוצאות לוגיסטיקה, תקשורת וכד': "ההוצאה המרכזית של האוויר והיבשה זה התחמושת והחלפים וכמובן שדלק, בעיקר הדלק הסילוני בחיל האוויר שנשרף בכמויות גדולות – מה שנקרא 'שעת הטיסה' ואותו דבר לגבי טנקים ומשוריינים כמו נמרים. גם התחמושות באוויר הרבה יותר יקרות מאלו של הקרקע, כל מטרה זה כמה מאות אלפי שקלים, אבל הכמויות הגדולות שמשתמשים בהן ביבשה יכולות לאזן קצת ולקרב את המספרים. מופעלות שלוש אוגדות וזה סדר גודל של מאות אולי אלף טנקים – זה המון".
שאלה מרכזית שנותרה פתוחה היא כיצד תשפיע המלחמה על תקציב הביטחון והמבנה הארגוני של צה"ל בטווח הארוך. צה"ל היה אמור לעבור שינוי משמעותי במסגרת התוכנית הרב־שנתית (תר"ש מעלות) שעליה סיכם הרמטכ"ל הרצי הלוי עם משרד האוצר, בין השאר בסוגיות הקשורות לניהול כוח האדם ולהתייעלות כלכלית. אף שהצדדים חתמו על הסכמות, מרכיביה המרכזיים טרם נכנסו לתוקף מפני שלא עברו עדיין הליך חקיקה בכנסת.
השינוי המשמעותי ביותר שתוכנן היה קיצור השירות הסדיר לגברים. לפי התכנון המקורי, עד שנת 2030 משך השירות הממוצע של חייל סדיר אמור היה לעמוד על 28 חודשים, ושירות של 24 חודשים היה אמור להיות מוגדר כשירות מלא. במקביל, הוחלט כי מי שיישארו יותר זמן בצבא יזכו לתגמול מוגדל, וכי לחלק ממשרתי הקבע יוצע "מסלול תגמול מיוחד" שיכלול העלאת שכר משמעותית ומענקים במקום פנסיית הגישור – ויאפשר לצבא להתחרות עם גופים בשוק הפרטי.
כמו כן, התר"ש היה אמור לכלול סעיפי התייעלות כמו קיצוץ במספר אנשי הקבע, הסדרת סוגיית פנסיית הגישור והסדרת הגדלות הרמטכ"ל השנויות במחלוקת (יחד עם קיזוז חד־פעמי של 3% מההצמדה למדד). לאורך השנים הצבא העניק הטבות באופן מלאכותי ו"ניפח" את היקף הפנסיה שאנשי קבע רבים קיבלו, אף שמדובר בנוהל שהיה אמור להתבצע רק במקרים מיוחדים. אחד ההישגים המרכזיים מצד האוצר בתר"ש הוא סיכום על הקמת "מינהלת גמלאות ושכר", שתהיה משותפת לשני המשרדים, ובראשה יעמוד נציג מטעם החשב הכללי. המשמעות היא שבצה"ל אמור להיות חשב מטעם האוצר שיפקח על הוצאות כוח האדם בצבא – דבר שעד היום לא היה קיים, אף שחשבים כאלו קיימים בכל גוף ממשלתי אחר, כולל השב"כ והמוסד.
אף שלא יצאה כל הודעה רשמית בנושא, ברור לכל הצדדים שסעיפים רבים מתר"ש מעלות ייאלצו כעת להיגרס או לפחות לבצע חישוב מסלול מחדש. ראשית, תקציב הביטחון צפוי לעלות משמעותית בשנים הקרובות בעקבות הכשל המודיעיני והמבצעי של 7 באוקטובר, ובשלב הראשון הוא אף עלול לעלות בחדות בהיקף של יותר מ־50% - מתקציב מתוכנן של 63 מיליארד שקל ב־2023 לסביבות ה־100 מיליארד שקל ב־2024. כמו כן, הסיכוי שתתקבל החלטה לצמצם את הסד"כ בצה"ל או לקצר את השירות נראית כעת ככמעט דמיונית, והמגמה הצפויה היא דווקא הגדלה של הצבא הסדיר יחד עם שימוש מוגבר בצבא המילואים. לכל אלו יש להוסיף את האפשרות שהרצי הלוי בכלל לא ימשיך בתפקידו כרמטכ"ל לאחר סיום המלחמה, ושלמחליפו יהיו תוכניות אחרות עבור צה"ל העתידי.
למרות זאת, בכירים בממשלה עדיין מקווים שניתן יהיה ליישם לפחות באופן חלקי את התר"ש, ומקווים שהטראומה מ־7 באוקטובר לא תפגע ברפורמות חשובות שהוסכם עליהן כמו החוזים האישיים למשרתי הקבע, ההסכמות על פנסיות הגישור והגדלות הרמטכ"ל והגדלת הפיקוח של החשב הכללי.