האוצר חושף: התחזית יותר קודרת משחשבנו

המשמעות הכלכלית והתקציבית של אסון ה־7 באוקטובר והמלחמה בעזה ממשיכים להתברר. לפי התחשיב המעודכן שהגיש אמש משרד האוצר ונחשף באתר "כלכליסט", הגירעון הממשלתי צפוי לזנק בעוד 134 מיליארד שקל בין השנים 2027-2025 (התוכנית התלת־שנתית) מעבר לתכנון המקורי ערב המלחמה.

התמונה הכלכלית של ישראל הנחשפת לפי הנומרטור החדש של האוצר, אותו כלי לחישוב המעקב אחר הוצאות עתידיות של הממשלה, מאוד מורכבת במובן השלילי של המילה. כדאי להניח את תחזיות האוצר לגבי עתיד הגירעון הממשלתי כסכומים מינימליים בלבד וממש לא כסכומים הסופיים.

1. הגירעון הממוצע החזוי לתוכנית התלת שנתית יגדל כל שנה בכ־2% תמ"ג, שמשמעותם כ־40 מיליארד שקל לשנה, והוא כעת צפוי לעמוד על 3.5% תמ"ג ב־2025, על 3.3% תמ"ג ב־2026 ורק ב־2027 להגיע שוב לרמה של 3% תמ"ג. רמה זו, 3%, נחשבת ל"מאזנת", כלומר, היא לא מגדילה את החוב וגם לא מורידה אותו. הזינוק בגירעון נובע מתנועת מלקחיים לא רצויה: עלייה בהוצאות וצניחה בהכנסות ממסים. כך שהמשמעות האמיתית של המתווה התלת שנתי המוצג במסמך של האוצר היא שהחוב ימשיך לגדול בשלוש השנים הבאות ויתחיל לרדת רק ב־2027, בעוד 4 שנים כמעט.

לפי האוצר, חלק מהזינוק בגירעון מוסבר בגידול החוב אותו צריכים לשלם כל שנה. "תשלומי הריבית צפויים לעלות בכ־7 עד 13 מיליארד שקל בשנות התוכנית התלת שנתית ביחס לעדכון הקודם, וזאת הן בשל העלייה בהיקף הגירעון והחוב כתוצאה מהמלחמה והשלכותיה ארוכות הטווח והן בשל סביבת הריבית הגבוהה ביותר מזה למעלה מעשור", נכתב במסמך. זה המעגל השוטה: הזנקת הגירעון מגדילה את החוב שמזניק את הגירעון וחוזר חלילה.

והנה הצד האפל השני של אותה מטבע: "האצת העלייה בהיקף תשלומי הריבית יפחית את היקף התקציב הזמין להקצאה לשימושים אחרים, ובפרט לשימושים אזרחיים", נכתב במסמך. כלומר יותר חוב, יותר תשלומי חוב ולפיכך פחות בריאות, פחות חינוך ופחות רווחה. ויש כמובן אזהרה: "בתרחיש בו נמשכת או מתעצמת המלחמה מעבר לתרחיש הבסיס עלול הגידול האמור בהוצאה השנתית על תשלומי ריבית בטווח הבינוני לעלות בהתאם לצרכי הגיוס ומשתנים מאקרו כלכליים".

2. כדי להבין עד כמה המצב הפיסקאלי של הממשלה הוא שברירי, כדאי לעיין בתחזיות של בנק ישראל שהן חיצוניות ובדרך כלל ביקורתיות לתחזיות של הכלכלן הראשי באוצר ושל אגף התקציבים. התחזית שנכתבה בינואר 2024, היא פחות אופטימית מהאוצר ולפיה הגירעון צפוי להסתכם ב־2025 ב־3.8% תמ"ג, גירעון גבוה מזה של האוצר ב־6 מיליארד שקל. הפער נובע ככל הנראה מהעובדה שבבנק ישראל צופים צמיחה של 5% בלבד בשנה הבאה ובאוצר אופטימיים יותר - 5.6% - שיעור צמיחה גבוה מאוד שמניח התאוששות די מהירה.

אבל יש כבר בתחזיות של האוצר כמה הסתייגויות: "הערכות אלו מבוססות על תרחיש ייחוס בו הלחימה העצימה מסתיימת ברבעון הראשון של שנת 2024. ככל שהלחימה תהיה עצימה יותר או ממושכת יותר לעומת תרחיש הייחוס, ההשלכות על הצמיחה, ההכנסות וההוצאות צפויות להחמיר. ההיתכנות להתממשותם של תרחישים קשים יותר לעומת תרחיש הייחוס, והסיכון של התפתחות משברים כלכליים נוספים, מחדדים עוד יותר את חשיבותה של מדיניות פיסקלית אחראית", כותבים פקידי אגף התקציבים.

הנומרטור הוא במעמד של חוק (חוק הנומרטור), וזו המסקנה החשובה ביותר שעולה ממנו: כל שינוי, גם אם הוא זעיר, או כל עיכוב מתוכנית הגזירות שאושרה בממשלה - יטלטל את מצבה הפיננסי של הממשלה. למרות שבאגף התקציבים שיבחו את הממשלה על כך שהיא הציגה תוכנית גזירות - העלאות מסים וקיצוצים כואבים - לא פשוטה לעיכול, מבחינתם התוכנית היתה צריכה להיות רחבה יותר והיא נותרה בגדר המינימום הנדרש כדי להתכנס לגירעון וחוב סביר בטווח הבינוני־ארוך. וטרם שמענו מה יש לסוכניויות הדירוג לומר.

הרי גירעון של 3.5% בשנה הבאה אחרי גירעון של 6.6% תמ"ג, ואחרי שב־2023 הממשלה חרגה מהתקרה המעודכנת שקבעה לעצמה בסוף 2023 (הגירעון הגיע ל־4.2% תמ"ג לעומת תקרה מותרת של 3.7% תמ"ג) אינו דבר של מה בכך. הדברים חשובים כפליים שכן מצפה לממשלה הנוכחית מאבק קשה ביותר בכנסת על אישור כלל הגזירות, שספק אם יעברו כולן. במקרה שהן לא יעברו, מספרי הגירעון והחוב יזנקו לרמות מסוכנות ביותר.

3. גם אם הממשלה תצליח לעבור את משוכת הכנסת בשלום - וזו כבר הנחת יסוד אופטימית ביותר על רקע כמות הפופוליסטים שמאחסנת הכנסת הנוכחית - היא רחוקה מאוד מלהגיע לחוף מבטחים פיסקאלי. כל התחזיות מבוססות על הנחות יסוד לא טריביאליות מבחינת המימוש שלהן.

רק אתמול קיבלנו תזכורת מרעישה עד כמה הדברים שבריריים: הנשיא ג'ו ביידן מתקשה להעביר את חבילת הסיוע שהבטיח לישראל על רקע עימותים עם הרפובליקאים בעיצומו של קמפיין בחירות בו דונלד טראמפ תופס תאוצה. השנה צריכים להגיע 8.7 מיליארד דולר שהם כ־31 מיליארד שקל: 4 מיליארד דולר בגין מיירטים, עוד 1.2 מיליארד דולר בגין ציוד מבוסס לייזר וה־3.5 מיליארד דולר הנותרים כסיוע לפי שיקול הדעת של צה"ל. חלק מהכסף מיועד לתוכנית ההתעצמות.

המשבר הפוליטי בארה"ב לא צפוי להסתיים בתקופה הקרובה והוא אף עלול להחריף כאשר באוצר מבקשים להזכיר כי הם ממתינים לכסף אמריקאי כבר 4 חודשים. הכסף הזה כבר נספר בתוך הגירעון כך שאם הוא לא יגיע או יתעכב או עלול ליצור "בור" בתוך התקציב ולהזניק את הגירעון והחוב.

וזו לא ההנחה היחידה שעלולה להתברר כאופטימית מדי. גם תחזית הצמיחה של האוצר ב־2025 (5.6% בתרחיש הבסיס או 8.6% בתרחיש חמור) היא לא פשוטה לעיכול שכן היא מניחה התאוששות מהירה מאוד אחרי 2024, תחזית שבפני עצמה זוכה ל"תנודתיות" בלתי אפשרית על רקע אי הוודאות הגדולה לגבי עצימות והמשך הלחימה. זה מתחיל ב־1.6% (עדיין צמיחה נמוכה מאוד שכרוכה בצמיחה שלילית לנפש) ועד ירידה של ממש בתוצר (-1.5%) משמע מיתון כבד.

הסימנים כעת לגבי התפתחות המשק לא ברורים כלל. מצד אחד, חל שיפור ניכר בכמה פרמטרים מאקרו־כלכליים מרכזיים - המדד המשולב של בנק ישראל, רכישות בכרטיסי אשראי; מאידך, השיפור הוא בהשוואה לרמות שפל חסרות תקדים בשבועות של אחרי המתקפה של ה־7 באוקטובר. יתרה מזו, לא צפויה התאוששות מהירה למשק כולו כל עוד סקטורים כמו נדל"ן ובינוי - סקטור קריטי המהווה כ־13% מהתוצר לכל הפחות - לא עולים שוב על פסים של התאוששות. התמונה איננה מרנינה: עובדים חדשים שיחליפו את הפלסטינים לא נראים באופק ו"תוכנית הנדל"ן" של שר האוצר סמוטריץ' ושר השיכון גולדקנופף מעלה סימני שאלה רבים. שאלות דומות עולות מסקטור החקלאות והתיירות.

4. יש כוכבית משמעותית שלא צורפה לסקירה של האוצר וכדאי לשים אליה לב כדי להבין את גודל האתגר שמצפה למשק ובעיקר למשקי הבית. הסכומים בנומרטור אינם כוללים כספים קואליציוניים לשנים 2027-2025 אלא רק תוספת גירעון בעקבות המלחמה. כלומר, התחזיות מבוססות על אפס תוספות נוספות לישיבות, לאברכים ולחינוך החרדי מעבר לגידול טבעי. התשובה לשאלה האם ממשלת נתניהו־סמוטריץ'־גולדקנופף מסוגלת להעביר את תקציב 2025 ללא כספים קואליציונייים - היא ברורה.

נקודה נוספת וחשובה היא נקודת הפתיחה. השנה כבר אינה 2022, אז ממשלת השינוי השאירה 9.8 מיליארד שקל בקופת המדינה (עודף תקציבי) והורידה את החוב ב־11 נקודות אחוז. אלא שב־2024-2023 יש גירעון דו־שנתי מצטבר של 11% תמ"ג במקרה הטוב. זאת, לא רק בגלל המלחמה אלא גם בגלל מדיניות תקציבית פזרנית ולא אחראית. גם הסביבה הבינלאומית חשובה, שכן ישראל היא כלכלה פתוחה וקטנה שמייצאת רבע מהתוצר שלה. הצפי הוא לצמיחה מאוד ממותנת באירופה וצמיחה יורדת של ארה"ב - שתי שותפות הסחר העיקריות שלנו. לכן תחזיות האוצר לגבי עתיד הגירעון צפויות להתעדכן, וכבר עתה ברור לאיזה כיוון.