הזרוע הארוכה של הממשל: כך עובדת שיטת הסנקציות האמריקאית

שבעה עשורים אחרי שהוקם המשרד האמריקאי לשליטה בנכסים זרים (OFAC), שפעולתו הראשונה התבצעה במהלך מלחמת קוריאה, מונה הגוף להוציא אל הפועל צו נשיאותי שהופנה נגד אלימות מתנחלים. לאורך השנים OFAC אכף סנקציות נגד סוחרי סמים, אנשי עסקים וארגוני טרור, כמו גם ממשלות ברחבי העולם. המניע הוא אחד: נטרול גורמים או פעילות העלולים להזיק לארצות הברית ובנות בריתה.

מה תפקידו של המשרד לשליטה בנכסים זרים (OFAC)? המשרד לשליטה בנכסים זרים (OFAC) הוא גוף במשרד האוצר האמריקאי, האחראי על אכיפת סנקציות כלכליות וסנקציות סחר שהושתו על ידי הממשל הפדרלי נגד מדינות ופרטים. הגוף הוקם ב־1950 בעקבות הצטרפותה של סין למלחמת קוריאה והתייצבותה לצד הצפון. האומות המאוחדות, בהובלת ארצות הברית, הגנו על קוריאה הדרומית. הנשיא דאז הארי טרומן הכריז על אירוע של ביטחון לאומי והקפיא את כל הנכסים הסיניים והקוריאניים שהיו כפופים לתחום השיפוט האמריקאי. ל־OFAC קדם המשרד לשליטה במשאבים זרים (FFC), שהוקם ב־1940 בעקבות הפלישה הנאצית לנורבגיה.

באילו נסיבות נקרא OFAC לאכוף סנקציות? המשרד אוכף סנקציות שהושתו על ידי הממשל הפדרלי בהתבסס על מדיניות החוץ שלו וסוגיות של ביטחון לאומי. מטרת הסנקציות, בין שנגד גופים ובין שנגד פרטים, היא לחסל פעילות העלולה להזיק לארצות הברית ובנות בריתה. המדיניות הזו עשויה להיות מופנית נגד מדינות זרות המחזיקות בנשק להשמדה המונית ומסכנות את ביטחון הקהילה הבינלאומית, כמו גם נגד גורמי טרור, בכלל זה קיברנטי, או סוחרי סמים, הנחשבים כמסכנים את הביטחון הלאומי של ארצות הברית וכלכלתה. איום בסנקציות קיים מאז 2018 נגד כל מדינה או ישות שיתערבו בהליך הבחירות לנשיאות ארצות הברית.

הסנקציות נדרשות לאישור הקונגרס או לחלופין מוכרזות במסגרת צו חירום נשיאותי. הנשיא האמריקאי יכול להשתמש בסמכויות החירום הללו כדי להקפיא נכסים זרים, שנמצאים תחת תחום השיפוט האמריקאי, או כמו במקרה של ארבעת המתנחלים - ינון לוי, דוד חי חסדאי, שלום זיכרמן ועינן טנג'יל - כאשר מדובר בפעולות של פרטים הנופלות תחת ההגדרה של סיכון אינטרסים אמריקאיים. בנוסף, OFAC משית סנקציות במסגרת האו"ם, כאשר אלה מתבצעות לעתים קרובות בשיתוף פעולה עם בעלות ברית.

אילו מטרות אמורות הסנקציות להשיג? מטרת הסנקציות היא לשבש את הכלכלה או את שגרת יומם של אותן מדינות וקבוצות המפרות את הנורמות הבינלאומיות. מדובר באמצעי להפעלת לחץ על מדינה או על קבוצה ליישר קו לפי אמות מידה מקובלות של התנהגות, בלי להגיע למצב של לחימה פעילה. כך, אם ארגון טרור מממן את פעילותו באמצעות מכירת סחורות בשוק הבינלאומי, הסנקציות אמורות לשבש את מקור ההכנסה ובכך לפגוע ביכולת הארגון להכשיר טרוריסטים ולרכוש נשק.

אילו מדינות ואנשים בולטים היו יעד לסנקציות? סנקציות עשויות להיות מושתות על מדינה הפולשת למדינה שכנה, כשבמקרה זה יוקפאו נכסים וסחר. עם המדינות שהופעלו נגדן סנקציות מסוג זה תחת סמכויות OFAC נמנות רוסיה, איראן, צפון קוריאה, קובה, זימבבואה, מדינות הבלקן וסוריה. נגד רוסיה הושתו סנקציות נרחבות וממושכות בעקבות סיפוח חצי האי קרים ב־2014, כאשר בתחילת 2022 הושתו עליה סנקציות נוספות לאחר שפלשה למזרח אוקראינה. בסבב הלחימה השני הושתו בתחילה סנקציות נגד שני בנקים ממשלתיים והחברות־הבנות שמימנו את מכונת המלחמה. לאחר מכן הורחבו הסנקציות לכלל המוסדות הפיננסיים ברוסיה, ונמנעה מהם הגישה למערכת הפיננסית האמריקאית. סנקציות פרטניות הופנו נגד גורמים המקורבים לממשלה ובני משפחותיהם, בכלל זה אוליגרכים.

אחד השימושים הבולטים בסנקציות של OFAC היה צו נשיאותי שהוציא הנשיא ברק אובמה נגד דרום סודן באפריל 2014. באמצעות הצו ועל מנת להגביר את הלחץ הבינלאומי להביא לכינון שיחות שלום בסודן, הוחרמו נכסי בכירים בממשלה ונכסי מורדים שהיו מעורבים בטבח אזרחים. הנכסים הללו הוחזקו במדינות כמו אתיופיה, קניה, דרום אפריקה, אוגנדה ואיחוד האמירויות.

בזכות פעילות OFAC, שפיתחה מכשירים המאפשרים הקפאה יעילה של נכסים, גברו הסיכויים כי ממשלות זרות, עסקים, בנקים ומוסדות פיננסיים ברחבי העולם יצייתו לסנקציות שמשיתה ארצות הברית, גם אם אינם מחויבים לכך חוקית. הנסיגה של חברות מרוסיה ובריחת השקעות בהיקף של כ־130 מיליארד דולר בעקבות השתת הסנקציות, היו דוגמה טובה לכך.

מה מקווה ארה"ב להשיג בענישת המתנחלים? OAFC משית סנקציות בהתבסס על מדיניות החוץ האמריקאית ויעדים שהציב הממשל הפדרלי בתחום הביטחון הלאומי. כך, ביולי 2007 פרסם הנשיא ג'ורג' וו. בוש צו נשיאותי המקפיא את רכושם של גורמים בעיראק, שנתפסו כמי שמסכנים את פעילותה של ארצות הברית לייצוב ביטחון המדינה.

בהקשר של המתנחלים ציינו גורמים רשמיים במעמד צירופם לרשימה השחורה, כי "ארצות הברית מתנגדת בעקביות לפעולות החותרות תחת היציבות בגדה המערבית וסיכויי השלום וביטחון הישראלים והפלסטינים כאחד". לפי ההודעה הרשמית, הפעולות הללו כוללות מתקפות מצד מתנחלים ישראלים נגד פלסטינים ומתקפות של פלסטינים נגד ישראלים.

"אין הצדקה לאלימות של גורמים קיצוניים נגד אזרחים, ללא קשר למוצאם הלאומי ושיוכם האתני או הדתי", נמסר בהודעת משרד החוץ האמריקאי. "לפיכך משיתה ארצות הברית צעדים חדשים על מנת להתייחס למעשים שחותרים תחת השלום, הביטחון והיציבות בגדה המערבית. מהלכים אלה מגיעים בעקבות מדיניות הגבלת ויזות שעליה הודיעה משרד החוץ ב־5 בדצמבר 2023". באתר משרד החוץ פורטו מעשי האלימות המדוברים, ובהם הפחדת הפלסטינים עד שנאלצו לנטוש את בתיהם, כמו גם הרס רכוש או תפיסת רכוש ומעורבות בפעילות טרור בגדה.

האם ישראלים נוספים נמצאים על הכוונת? במסיבת עיתונאים שהתקיימה לאחר פרסום הצו התייחסו דוברים מטעם הממשל האמריקאי לאפשרות כי הסנקציות יורחבו ויכללו לא רק את ארבעת המתנחלים. בהתייחסו לאלימות שנוקטים מתנחלים נגד פלסטינים אמר דובר המועצה לביטחון לאומי ג'ון קירבי: "זה חייב להיפסק. זה לא מקובל. מדובר בסיכון השלום והביטחון, בוודאות בגדה המערבית, אבל גם עבור העם הפלסטיני כולו".

המסר שהועבר במסיבת העיתונאים היה, כי בעקבות ההסלמה בהתקפות נגד פלסטינים מאז 7 באוקטובר, כעת יש בידי ארצות הברית מכשיר חדש שיפעיל לחץ על ישראל לגרום להפסקת האלימות, גם אם בשלב זה נכללים רק ארבעה אנשים ברשימה השחורה. ברוח זו הדגיש דובר מחלקת המדינה מת'יו מילר, כי מדובר בהעברת מסר לא רק לממשלת ישראל, אלא גם לאנשים המעורבים בפעולות האלימות, כי ארצות הברית משקיפה מהצד ותנקוט פעולה. "אי אפשר להגיע למסקנה שמדובר בסוף פסוק ושזה ייגמר עם הארבעה הללו", הדגיש.

המחשבה המדינית העומדת מאחורי האמירה הזו, היא כי מדובר באלימות שנועדה לגרש פלסטינים מאדמות שעשויות בעתיד להיות חלק מפתרון שתי המדינות, שאותו מקדם ממשל ביידן במסגרת סדר מדיני חדש שהוא מבקש להשית באזור.