הלאמת הארנונה: צדק חלוקתי או ביזת השלטון המקומי?

ערי פורום ה־15, שכולל את 17 הערים העשירות בישראל, משביתות מתחילת השבוע את מחלקות התכנון שלהן העילה לעיצומים היא סעיף "שותפות הממשלה והשלטון המקומי בפתרון משבר הדיור" בחוק ההסדרים, המכונה גם "הלאמת הארנונה". משמעות העיצומים אדירה: לא רק שלא יקודמו תוכניות והיתרי בנייה, אלא גם לא ינתנו אישורים לטאבו. כלומר, לא יתאפשרו עסקאות של קנייה ומכירת נדל"ן.

רעיון הלאמת הארנונה עלה כבר בדיון על חוק ההסדרים 2023 וחוזר השנה בנוסח מעט שונה. הרעיון הוא שתוקם קרן לתמרוץ הגדלת היצע הדיור ברשויות מקומיות חלשות שאינן יכולות לממן את התשתיות הנדרשות לבנייה למגורים ומשמעות המהלך היא שככל שרשות נהנית מהכנסות גבוהות מארנונה עסקית (שאינה למגורים), כך היא תעביר יותר (בין 10% ל־49%) לקרן שתעניק מענקים לכל דירה שהרשות תבנה. המודל אמור לצמצם את הפערים הכלכליים בין רשויות מקומיות שכנות, להקטין את התמריץ לבניית עסקים במקום מגורים.

איתי שפרן, סמנכ"ל קבוצת גיאוקרטוגרפיה מסכים עם נקודת המוצא של התיקון בחוק ההסדרים: "קרן שנוטלת עודפים של הכנסות הארנונה שלא למגורים היא נכונה וצודקת. שיטת הארנונה הנוכחית גורמת ל־260 ראשי רשויות להפוך ליזמי נדל"ן. לראש רשות אין ברירה אלא להתעסק בקידום אזורי תעסוקה ומסחר כדי לכלכל את תושביו. במקום להתעסק בחינוך, רווחה וביטחון התושבים, ראש העיר נאלץ לפעול כאילו שהיה יזם נדל"ן. מה שקורה כרגע זה שהעשירים לא רוצים לחלק לעניים: בבת ים יש היום את הכמות הגדולה ביותר של התחלות בנייה למגורים במטרופולין ת"א, אבל היא לא יכולה לפתח תעסוקה כי ת"א וראשון לציון גונבות אותה. אז מה היא תעשה? חוק ההסדרים יכול לתת את המענה".

הכנסות עיריית ת"א־יפו מארנונה ב־2021 היו 4.3 מיליארד שקל. מתוכם, 975 מיליון שקל ממגורים, ו־2.3 מיליארד שקל מ"לא מגורים". לעומת זאת, הכנסות עיריית בת ים באותה שנה הגיעו ל-343.1 מיליון שקל. גורם בכיר בעיריית ת"א אמר ל"כלכליסט" שהוא מתנגד בתוקף להעברת כספי ארנונה לרשויות אחרות: "הצעת החוק מייצרת קופה למדינה ולא לרשויות. נגיד שהם היו אומרים שאת כל מה שהם גובים הם יחלקו — אבל הם לא אומרים את זה. עשינו חשבון ומצאנו שבתוך 5 שנים האוצר מייצר לעצמו קופה של 1.6 מיליארד שקל, ו־9 מיליארד שקל בתוך 10 שנים. עם זאת, הוא מחזיר לרשויות שיבנו למגורים 2,000 שקל לדירה. הם פשוט שודדים את קופת השלטון המקומי".

בעיני עיריית ת"א ניתן להשוות בין הגישה למימון המטרו ומהלך הלאמת הארנונה: "באו ואמרו שיש פרויקט שהמדינה צריכה להקים ויעלה 150 מיליארד שקל ודרשו מאיתנו שנשתתף. הסכמנו להכניס יד לכיס וטעינו. מה המקורות שלנו? 50% הם מהעלאות ארנונה למגורים. אבל עכשיו, נצטרך להעלות שוב — כדי לממן את ההפסד שלהם. מה הם מצפים? שנדפוק את התושבים שלנו? אם יש בעיה של המדינה אז שיגדילו את התמיכות הממשלתיות. ברגע שת"א התייעלה ונהפכה לרווחית התחילו ללטוש אליה עיניים. לפי שיטת האוצר עדיף לעיר להיות גרעונית — ממילא המדינה תממן".

היועץ המוניציפלי יוגב שרביט, ראש המחלקה הכלכלית בחברת בילד, סבור שרעיון הלאמת הארנונה פשוט לא רלוונטי: "מדינת ישראל תגיע ב־2030 ל־10.5 מיליון תושבים ולשלטון המקומי לא יהיה מספיק כסף לחלק בין כל הרשויות, אפילו עם מענקי איזון. כלומר, הפתרון שמבוסס על המשאבים הקיימים של הרשויות ימצה את עצמו מהר מאוד. במדינות אחרות חלק הארנונה מתקציב הרשות גדול יותר. השלטון המקומי בארץ עני"

לדבריו המנגנון המתוכנן "מכניס יד להכנסות שהן בשליטה מלאה של השלטון המקומי, לוקח חלק מהן ומפזר אותן מחדש דרך האוצר. כלומר, יש פה הלאמה של כספי השלטון המקומי. פגיעה בעצמאות של השלטון המקומי. אם אתה מסתכל על מקומות אחרים בעולם — אתה רואה שהמדינה תומכת בפריפריה. יש גבול לכמה שהרשויות הפריפריאליות יכולות להפיק מהקרקע. הפריפריה הישראלית גדולה על מידותיה הכלכליות.

"הפתרון שמשרד האוצר מציע כעת לא פותר את הבעיה, אלא רק דוחה אותה כמה שנים קדימה. ב־2030 כמות הכסף שתיכנס לקרן תהיה שווה לכמות הכסף שתצא". בעיניו, הפתרון הוא שינוי שיטת גביית הארנונה: "כיום, גובים כספים לפי שטח הנכס. אבל, הכלכלה לא עובדת לפי השטח אלא לפי הערך של הנכסים. אם אנחנו ממשיכים להיצמד לשיטת מיסוי שלא מבוססת על ערך הנכסים, אנחנו בהכרח מייצרים עיוות, כי אנחנו עשויים לגבות תעריפים נמוכים על נכסים יקרים. מעבר לכך, אם היית ממסה קרקעות יקרות אז הבעלים היו ממהרים לממש את פוטנציאל הבנייה. היית מייצר חיבור חזק בין הכלכלה הנדל"נית לכלכלה המוניצפלית".

האם יצירה של מנגנוני העברת כספים לקבוצות שלמות שאינן יצרניות מבטיחה צדק חלוקתי?"

ד"ר מרב אהרון־גוטמן, סוציולוגית מהפקולטה לתכנון ערים ואזורים בטכניון, שחברה במועצה הארצית לתכנון ובנייה, תוקפת את יוזמת הלאמת הארנונה מכיוון אחר: "זה מעשה נבלה כפול של השלטון המרכזי. הוא עושה כאן שני דברים: הוא בעצמו צמצם במשך שנים את היכולות של מדינת ישראל לתפקד כמדינת רווחה. עוד ועוד נטל חברתי הגיע לפתחו של השלטון המקומי שקיבל עליו אחריות רחבה לסוגיות חברתיות מורכבות ביותר. כשהובן שמקורות ההכנסה הם ארנונה למגורים ותעסוקה התחילה התחרות בין הרשויות. מצד אחד השלטון מייצר קרן שנשענת על השלטון המקומי, מצד שני הוא מייצר הפרד ומשול בין הרשויות עצמן. משסים ציבורים שלמים אחד בשני. על הדרך מחלישים את השלטון המקומי ככוח חברתי ופוליטי במדינת ישראל".

אהרון־גוטמן מבקשת להבהיר שגם הערים החברות בפורום ה־15 הן לא בדיוק חזקות: "הייתי ראש אגף תכנון אסטרטגי בעיריית חולון. כמות המטלות החברתיות שיש לעיר הזאת עצומה. בחיפה יש מחסור אדיר בעובדים סוציאליים כי אף אחד לא מוכן לבוא לתפקיד עם שכר כל כך נמוך. גם על הערים העשירות לכאורה, אשדוד, נתניה, באר שבע, יש מטלות חברתיות אדירות. מה שההסכמים הקואלציונים עושים זה לשחק עם המספרים כך שהערים החרדיות נשארות בכוונה בדירוג סוציו־אקונומי נמוך וכך הן נהנות מהמשך התמיכה בהן. חוסר לקיחת האחריות של המדינה על נושאי החברה והרווחה הפך את הרשויות לבודדות במערכה. ערי פורום ה-15 חייבות את המשאבים האלה, כי כבר היום הן בקריסה".

אהרון־גוטמן מסרבת להשתמש במושג של צדק חלוקתי ביחס למהלך הלאמת הארנונה: "אי אפשר לפחלץ מושג ולהשתמש בו מחוץ לקונטקסט. המושג התפתח בשנות ה־90 סביב סוגיות של סוציולוגיה של אי־שוויון ומזרחיות כדי לדבר על הצורך בחלוקת משאבים צודקת יותר. ליישם גישות של צדק חלוקתי, 25 שנה אחרי, צריך להבין מהו ההקשר החברתי פוליטי. האם יצירה של מנגנוני העברת כספים לקבוצות שלמות שאינן יצרניות מייצרת צדק חלוקתי?".