הממשלה רוצה עוד כוח, קרן הארנונה היא רק מכשיר

1. פקידי משרד האוצר זיהו נכון את הבעיה. בשפה רפואית, הדיאגנוזה שלהם מדויקת: מבנה הארנונה בישראל מייצר מערכת תמריצים שמעודדת בנייה לעסקים ומדכא בניה למגורים. ישראל שקועה עמוק במשבר דיור, מחירי הדיור בישראל הם מטורפים והבעיה היא ההיצע. אחרי שהתברר כי אף ראש רשות או עירייה לא מתכוון להעלות את הארנונה למגורים (או להוריד את הארנונה לעסקים), מספר החלופות לא רב.

"אי אפשר לברוח מזה שקיים מלאי בנייה לתעסוקה לעוד 50 שנה ובנושא של מגורים כולנו רודפים אחרי הזנב של עצמנו. אנו חיים במציאות בה התושב הוא לא כדאי", מסביר בכיר באוצר, שם מבהירים כי הפתרון לפיו רשות חזקה שרוצה לבנות למגורים תצטרך להפוך לנתמכת (לקבל כסף) - אינו פתרון. באוצר גם מתנגדים למצב בו 15–17 רשויות חזקות מבצעות את כל הבנייה העסקית תוך ניצול יתרון גיאוגרפי: "לא בכדי רשויות עשירות הן בגוש דן וחיפה - כי עסקים הולכים למטרופולינים. זה טבעי. ולראיה, העסקים מעדיפים לשלם פי חמישה ולא ללכת לפתח תקווה". באוצר גם מבהירים: השמועות וההערכות לפיהן "פטרנו את בני ברק ואת ירושלים - הכל אגדות. לא פטרנו אף אחד וכולם משלמים, מי יותר ומי פחות. האמירה ש'הכל הולך לחרדים' היא אגדה. אגב, רשויות מרכזיות שיבנו יותר יכולות 'להחזיר כסף' לעצמן ויקבלו יותר", מסבירים שם.

2. אלא שבזמן שהדיאגנוזה היתה מדויקת, הפרוגנוזה מנוונת ואף עלולה להיות מסוכנת למשק ולדמוקרטיה. כמה פרטים כמותיים על ארנונה: מדובר על כ־33 מיליארד שקל בשנה, סכום השקול ל־85% מההכנסות ממס חברות. מדובר בסכום עתק גם בראיה השוואתית: לפי דוח מיוחד שערך ארגון ה־OECD ב־2021 עבור ממשלת ישראל עולה כי שיעור הכנסות הרשויות מארנונה כאחוז מסך הכנסות השלטון המקומי הוא השלישי בגודלו במערב (36%) - אחרי אוסטרליה וניו זילנד והרחק מהממוצע ב־OECD ‏(13%). גם שיעור הארנונה כאחוז מהתמ"ג הוא השלישי במערב (2.5% ב־2020) אחרי ארה"ב וצרפת. אגב, באותו דוח שנפרש על פני 113 עמודים ישנה התייחסות לקרן הארנונה, אך הוא מדגיש כי הצעד אינו מספיק ויש להתקדם לרפורמה יותר מקיפה שמתרכזת בחישוב ארנונה - הן למגורים והן לעסקים.

המספרים מראים כי שליטה על ארנונה זה לא דבר שולי והיא מהווה כלי רציני בחלוקת המשאבים הלאומיים. לכן, זהות הממשלה הנוכחית שמקדמת הפיכה משטרית ורוצה עוד כוח פוליטי רק מחזקת את החששות הטבעיים מהיוזמה. כדאי להיזכר אלו מנהיגים ביקשו בעבר להגדיל את השליטה בתקציבים של הרשויות המקומיות, למשל ז'איר בולסונרו בברזיל, רג'פ טאיפ ארדואן בטורקיה וויקטור אורבן בהונגריה. אלו מנהיגים פופוליסטים מהמדרגה הראשונה שתמיד ביקשו לרכז כוח בידיהם. השיטה היתה די דומה: באמצעות שינוי חקיקה ואף חוקה (במקרה של ברזיל) הם ניסו לשים יד על המסים העירוניים והמוניציפאלים.

3. זה לא רק בקרב פופוליסטים: מחקר של ה־OECD שהתפרסם ב־2017 בדק את הקשר בין הממשל המרכזי למקומי ב־27 מדינות ומצא שככל שממשלות מרכזיות הן בעלות שליטה גבוהה יותר על תקציבי השלטון המקומי, ישנה נטיה מובהקת להשתמש בשליטה זו כדי להגביל את האוטונומיה של השלטון המקומי ולהשפיע על הקצאת המשאבים ברמה הזו.

הדברים מקבלים משנה תוקף במקרה של ישראל, כפי שמסביר פרופ' מומי דהן מבית הספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית. הוא מציין בשיחה עם "כלכליסט" כי כבר בנקודת המוצא, ועוד בטרם הקמת קרן הארנונה, הממשל המרכזי בישראל הוא ריכוזי. "הכללים החדשים של קרן הארנונה מגדילים עוד יותר את ריכוז הכוח בידי הממשל המרכזי. בד בבד, היא מקטינה את חופש הפעולה של רשויות מקומיות והיא מגדילה את השליטה בהן. בעצם זה עוד כלי שמאפשר לשלטון המרכזי 'לנהל' אותן", הוא מסביר. אך זה לא הכול: ככל שהממשל המרכזי מצמצם את חופש הפעולה של הרשויות, מסביר דהן, באופן כמעט אוטומטי עולה השאלה מדוע בכלל צריכים אותן. "הרי, יש לנו 255 כאלו, אז בשביל מה מחזיקים 255 מנגנוני גביית ארנונה? מדוע כל כך הרבה מגנונים שעולים כסף אם אנו מקטינים את חופש הפעולה שלהן?" הוא תוהה.

ככלל, מבחין דהן, "יש מצב משונה בממשלה הזו: הדרך של הממשלה לתת מענה לריכוז כוח מופרז בידי הרשות המבצעת היא להגדיל אותו עוד יותר. הממשלה רוצה עוד כוח למרות שמאזן הכוח בין הממשלה לכנסת ולמערכת המשפט נוטה לטובת הממשלה. הקמת קרן הארנונה תחריף את חוסר האיזון במאזן הכוחות, שנוטה לטובת ממשל מרכזי על חשבון הממשלה המקומי. צעד כזה פוגע בדמוקרטיה הישראלית כי הוא מחליש את הממשל המקומי, המהווה רובד חשוב במערכת הבלמים והאיזונים בדמוקרטיה".

4. האבחנה של דהן היא מאוד רלוונטית שכן ראשי רשויות שהתקוממו אתמול בוועדת הכספים טענו כי "המרד" מתחיל למטה, קרי האזרחים מאיימים עליהם שאם הקרן תקום, אזי הם יחדלו לשלם את המסים העירוניים שלהם. זאת כי חוסר האמון בין האזרחים לבין הממשלה הנוכחית הוא אדיר, קל וחומר בכל הקשור להקצאת משאבים.

הדבר הזה טבעי ומוצדק לחלוטין אחרי שהממשלה הזו החליטה לשבור את כל השיאים ולהקצות 13.7 מיליארד שקל להסכמים קואליציונים שבמקום לקדם שוויון, צמיחה ופריון, מקדמים בטלה, הדתה והנצחת עוני ונחשב להסכם הכי הסקטוריאלי שנחתם אי פעם. לא בכדי התושבים של תל אביב, רמת גן וחיפה חוששים שכספי המסים שלהם ינותבו לערים החרדיות ולהתנחלויות ביו"ש. הרי ממילא כספי המסים שהם משלמים לממשל המרכזי כבר מיועדים לשם כאשר הארנונה מטבעה הוא מס שמיועד לפיתוח וטיפוח העיר שלהם, יחידה יותר קטנה שכלפיה חשים הזדהות גבוהה יותר והם יודעים שיוכלו להינות ממנה. "כוח כזה מגדיל את הסיכויים לשמור על השלטון גם ללא קשר לביצועים.

קרן הארנונה היא עוד מאגר של משאבים שמאפשר לשלטון להעניק 'הטבות' למגזרים מקורבים כדי להגדיל את הסיכויים להישאר בשלטון", מוסיף דהן. כמובן שאי אפשר לנתק את הצעד מהזירה הפוליטית. אין להטיל ספק בדבריו של פקידי האוצר לפיהם הקריטריון לקבל כספים הוא "היקף הבניה הציבורית". אך מנגד, אי אפשר להתעלם מהעובדה שאם בעקבות אותם "קריטריונים אובייקטיביים" כללי הקרן היו קובעים שבמקום שתל אביב תעביר כסף לבני ברק המצב היה הפוך, הממשלה הנוכחית לא היתה מעלה על הדעת להציע יוזמה כזו והיא בכלל לא היתה עולה לחלל האוויר. היו הורגים אותה לפני שנולדה.

5. אך לא הכל פוליטי, ויש ליוזמה הזו גם "באגים" המגיעים מהכלכלה גרידא. בראש ובראשונה, הקרן הזו פוגעת בעקרון התחרות החופשית בין הרשויות. "תחרות בין רשויות חיונית כדי שהתושבים יקבלו שירותים ציבוריים מקומיים לפי העדפותיהם: כמה חינוך? כמה רווחה? כמה תחב"צ? כמה איזורים ירוקים? הרשויות מתחרות זו בזו על ליבם של התושבים, והמהלך הזה פוגע בתחרות", מסביר דהן. יתרה מזו, הרי באופן טבעי היה מצופה שאם קמה קרן כזו, הרשויות העשירות יעבירו לרשויות העניות, כפי שעלה מהנייר של ה־OECD. קרי, הקצאת המשאבים היתה נעשית לפי המצב הכלכלי־חברתי של תושבי הרשות. "אך זו שיטת חלוקה שהיתה מיטיבה יותר עבור רשויות ערביות. ניתן לשער שהצעה כזו לא הייתה מעוררת התלהבות רבתי בקרב חברי הממשלה, ולא הייתה נותנת לזה להיוולד, כי אז הערבים היו נהנים העיקריים", מסביר דהן.

כאשר מתבוננים על הסימולציה ישנם כמה שיבושים ונוונים נוספים שעולים: בתוצאה הסופית, בית שאן וטבריה צפויות להעביר כספים לסביון ולהבים. "השיבוש בנוסחת ההקצאה של קרן הארנונה אינו רק בהקשר של צמצום פערים", מסביר דהן, "ישנן רשויות שמעדיפות הכנסות נמוכות מארנונה עסקית בגלל הפגיעה באיכות חיי התושבים: סביון ויתרה על הכנסות עסקיות כי אינה מעוניינת בזיהום: לא רעש ולא לכלוך וכן אוויר נקי. היא בעצם רוצה לחיות באיכות חיים גבוהה ובתמורה מוכנה לוותר על כסף על תעשיה ועל אולמות אירועים. ואז, הקרן מעניקה לה פרס ומוסיפה לה כסף. יש כאן חוסר הגיון קיצוני", הוא מסביר. "הקרן מחריפה את הבעיה שאף רשות מקומית אינה רוצה באתרים עם השפעות חיצוניות שליליות.

לפי הסימולציה העיר חיפה, לדוגמא, צפויה להעביר סכום נכבד לקרן. חלק מהכנסות ארנונה של העיר חיפה נובעות מאירוח מיכל האמוניה בתחומה. האם יש היגיון שתושבי חיפה יסבלו מהסיכונים של מיכל האמוניה, וגם נקנוס אותה על זה שהיא מקבלת על הסיכונים האלו פיצוי? למעשה, באמצעות דוגמא זו ניתן להבין שיגבר מאוד הלחץ של רשויות מקומיות לסלק אתרים מסוג זה, ותופעת NIMBY (‏Not in My Back Yard) תוחרף עוד יותר. לאף רשות לא יהיה תמריץ לארח בתחומה סוג כזה של אתר. אז איפה הוא יהיה, על מאדים?", הוא מסכם.