המשנה ליועמ"שית: "הצעת הסבירות קיצונית, הריכוך - רק למראית עין"

אחרי "יום השיבוש" הסוער אתמול שכלל הפגנות ענק ברחבי הארץ, חסימות כבישים ועשרות עצורים, הקואליציה ממשיכה לדהור עם חקיקת ההפיכה המשטרית. ועדת החוקה ממשיכה הבוקר (ד') לדון בהצעת החוק לביטול עילת הסבירות במתכונתה הנוכחית לקראת הכנתה להצבעה בקריאה שנייה ושלישית בכנסת.

יו"ר הוועדה, ח"כ שמחה רוטמן אמר בפתיחה, לאחר אזהרותיהם החריפות של חברי האופוזיציה מפני המצב אליו מתדרדרת המדינה בעקבות החקיקה, כי "לא כל חקיקה היא פוגרום, לא כל חקיקה היא פיגוע". זאת אחרי שח"כ גלעד קריב אמר כי "אנו נמצאים בפיגוע אסטרטגי בחוסן של ישראל".

המשנה ליועמ"שית עו"ד גיל לימון אמר בדיון כי העמדה של הייעוץ המשפטי לממשלה הוצגה בפני שר המשפטים בהרחבה כבר בחודש פברואר. לדבריו, ההצעה במתכונתה היום היא קיצונית ביותר: "הרוב המכריע של המומחים שהופיעו בפני הוועדה עמדו על כך שהנוסח המוצע הוא רחב מדי וגורף מדי. למעשה, זו ההצעה הקיצונית ביותר האפשרית לטיפול בעילת הסבירות – מאחר שהיא מונעת כל דיון בעילת הסבירות ביחס לכל החלטה שהיא של הממשלה או של שר. ההצעה מבטלת לחלוטין את הפסיקה של בית המשפט העליון בנושא סבירות, מראשית ימי המדינה".

עו"ד לימון אף התייחס ל"ריכוך" שאותו, לפי הפרסומים, מתכננת הקואליציה להצעת החוק: "הקיצוניות של ההצעה מתבטאת, בין היתר, בריכוך למראית עין, לפיה הפטור מחובת הסבירות לא יחול על הכנסת והשלטון המקומי. דווקא הריכוך לכאורה מחדד שהפטור מחובת הסבירות ניתן לקבוצה מצומצמת של אנשים, ודווקא לאלה המחזיקים בידם את הכוח השלטוני הרב ביותר ואת ההשפעה הרחבה ביותר על הציבור. כלומר, גם אם בסופו של יום, ההצעה לא תכלול אפשרות להחלת ההסדר על נבחרי ציבור בשלטון המקומי, עדיין הפגיעה של ההצעה היא קשה מאוד בשל התחולה על הממשלה ועל שרים, שמקבלים את ההחלטות הרגישות והחשובות ביותר".

לימון התייחס גם לדברים שנאמרו על ידי מומחים בוועדה בדיונים קודמים: "אני מסכים עם דבריו של פרופ' עודד מודריק, לפיהם חקיקה שעוסקת בעילת הסבירות צריכה להיות מלאכת מחשבת. או כפי שאמר פרופ' יואב דותן, ההצעה הזו שופכת את התינוק עם המים. ההצעה צריכה לתת מענה לפגיעה הקשה שצפויה בעקרונות דמוקרטיים בסיסיים של תקינות פעילות המנהל, טוהר המידות של השירות הציבורי, שלטון החוק ואמון הציבור. מענה שכזה לא יכול להיעשות במסגרת טיפול בנושא אך ורק מנקודת המבט של עילת הביקורת השיפוטית דרך חוק יסוד השפיטה, אלא בחוק שקובע קודם כל את חובת הסבירות של הרשות השלטונית, ורק לאחר מכן נגזר מכך המתווה הנכון לביקורת שיפוטית".

הוא חזר והזכיר את הביקורת שהשמיע כבר בדיון קודם על ההצעה: "בדבריי הקודמים בפני הוועדה עמדתי על פגיעתה הקשה של הצעת החוק במגוון היבטים של פעילות ממשלתית. מדובר בפגיעה רב מערכתית. הפטור מהחובה לנהוג בסבירות, בוודאי שבגרסתו הקיצונית, יוביל לביטול ערובה דמוקרטית מרכזית בשיטת משטרנו שמהווה בלם על כוחו של השלטון ואבן יסוד במערכת היחסים שבין השלטון לפרט. הגם שהיקף המקרים שבהם בג"ץ התערב בעילת הסבירות הוא נמוך יחסית, לעילת הסבירות השפעה רחבה על הפעילות הממשלתית בשלבי עיצוב וגיבוש החלטות השרים והממשלה".

לימון גם התייחס לשאלות הח"כים בנוגע לאפשרות לפטר שומרי סף בהיעדר עילת הסבירות: "כפי שציינתי בישיבה הקודמת, הפגיעה הקשה והמשמעותית ביותר של הביטול הגורף של עילת הסבירות ביחס להחלטות של הממשלה ושל השרים נוגע למעמדם של שומרי הסף. עילת הסבירות היא ערובה מרכזית לכך שהמינוי של שומרי סף יהיה ראוי ותקין, ולכך שלא ניתן יהיה לפטר שומר סף משיקולים פוליטיים. חיזוק המעמד של שומרי הסף משרת אינטרסים כלכליים של המדינה, כפי שהסביר אתמול עו"ד מסינג. הוא משרת גם אינטרסים בינלאומיים – היכולת של מדינת ישראל להדוף הליכים משפטיים בזירה הבינלאומית מותנית בין היתר בכך שרשויות אכיפת החוק במדינה נהנות מעצמאות מקצועית. אם הממשלה יכולה בקלות יחסית להחליף יועץ משפטי לממשלה, פרקליט מדינה או פרקליט צבאי ראשי, קשה יהיה לטעון בזירה הבינלאומית שהפונקציות האלה, שעצמאותן היא תנאי להדיפת חקירות בינלאומיות, הן אכן עצמאיות. בהעדר עילת סבירות, כל שומר סף או רגולטור ידע שההחלטה הבאה שלו יכולה להיות גם ההחלטה האחרונה שלו, אם היא לא תמצא חן בעיני השר הממונה. אנשים הגונים יחששו לבוא ולמלא את התפקיד של שומרי סף".

עוד אמר לימון: "בהתייחס להאשמות שהופנו אתמול מצד דוברים מסוימים בישיבה כלפי היועצת המשפטית לממשלה, שהיועצת תמשיך להיות עצמאית בהחלטות שלה, ולמלא את התפקיד שלה כשומרת סף, כדי להגן על שלטון החוק, המנהל התקין וזכויות האדם. אירועי הימים האחרונים מלמדים עד כמה חשוב שבשיטה המשפטית שלנו יתקיימו ערובות לכך ששומרי הסף יוכלו למלא את תפקידם, וביטול עילת הסבירות בהתאם לנוסח שמונח בפני הוועדה ישלול ערובה משמעותית ביותר לעצמאות הזו".

בסיכום דבריו אמר כי "בפנינו הצעה לפטור רק את הממשלה ושריה מחובה לפעול בסבירות כלפי אזרחי המדינה בכל תחום שהוא. המשמעות של הדבר, הלכה למעשה, היא הענקת כוח שלטוני בלתי מבוקר בידי קבוצה מצומצמת של נבחרי ציבור שמלכתחילה מרכזים בידם כוח שלטוני רב ויכולת השפעה עמוקה על הציבור כולו. מדובר ביצירת מעין 'מקלט' משפטי, המאפשר פעולה בחוסר סבירות. לא הוצגה הצדקה עיונית או מעשית לחלופה הקיצונית המוצעת, והיא מקודמת כעת חרף פגיעתה בעקרונות יסוד בסיסיים של שלטון החוק, תקינות פעילות המנהל וטוהר המידות בשירות הציבורי. עמדנו היא שנושא עילות הביקורת השיפוטיות המנהליות צריך להיות מוסדר במסגרת חוק כולל ומאוזן שעוסק בחובות המינהל כלפי הפרט ועילות הביקורת. לכן, הייעוץ המשפטי לממשלה מתנגד להצעה בנוסחה הנוכחי".

אתמול הזהיר בדיון בוועדה יועמ"ש משרד האוצר עו"ד אסי מסינג כי ביטול עילת הסבירות על הדרג הנבחר, כפי שמקודם כעת, עשוי להביא למצב שבו שר אוצר יוכל למנות לתפקידים בכירים שאין בהם חובת מכרז אנשים ללא כישורים, ידע וניסיון מתאימים, ולפטר פקידים בכירים שלא יתיישרו איתו – ולא ניתן יהיה להפעיל ביקורת שיפוטית על כך.

יועמ"ש ועדת החוקה עו"ד ד"ר גור בליי אמר בדיוןהיום כי כעת לאחר הקריאה הראשונה יש לרכך את הצעת החוק: "המתווה של הצעת החוק הזו הוא גורף, לא מותיר הבחנה בין ראש הממשלה לשרים, לא עורך הבחנה בין החלטות פרטניות להחלטות מדיניות, לא קובע אפשרות לביקורת במקרה של אי סבירות קיצונית ועוד. לכן אנו חוזרים ומציעים לוועדה לשקול לבחון מודלים עדינים יותר וזהירים יותר. בקריאה שנייה ושלישית או מדייקים ומעדנים ועושים הבחנות מעין אלה".

עו"ד בליי ציין, בדומה לחוות דעת שהציג לאחרונה בוועדה המשנה ליועמ"שית עו"ד גיל לימון, את מה שהוא מכנה "האזורים העיקריים שבהם הגבלת הסבירות תקשה לפקח על הרשות המבצעת". הנושא הראשון הוא בסיטואציה של ממשלת מעבר, שלדבריו "עילת הסבירות היא כלי מרכזי ואולי יחיד לפקח שממשלת מעבר לא תקבע עובדות בשטח ותסנדל את הממשלה הבאה במינויים ובכלכלת בחירות".

הנושא השני הוא בעניין מינויים, פיטורים והעברה מתפקיד, כאשר לדבריו, "הוצעו כאן מודלים מרוככים יותר, ובהיעדר ביקורת באמצעות עילת הסבירות, יהיה קשה מאוד לבקר את זה". ח"כ מירב כהן שאלה בהקשר זה את עו"ד בליי האם ניתן יהיה בעקבות ביטול עילת הסבירות לפטר את היועצת המשפטית לממשלה, והוא ענה כי באופן כללי ביטול עילת הסבירות תקשה יותר להפעיל ביקורת שיפוטית על פיטורים ומינויים.

הנושא השלישי שציין בליי שבו הגבלת הסבירות יכולה ליצור חלל ריק בפיקוח על פעולת הרשות המבצעת זה מה שהוא הגדיר "פגיעה באינטרסים של הפרט". לדבריו, "יש מקרים ששרים מקבלים החלטות פרטניות ובהן הסבירות היא כלי ביקורת מרכזי. עשינו חיפוש קצר ומצאנו רשימה של כ-70 דוגמאות לסיטואציות שבהן השר מקבל את ההחלטה - והסבירות היא כלי מאוד מרכזי להגנה על הפרט במקרים פרטניים אלה. הופתעתי גם אני לגלות עד כמה השרים מקבלים החלטות פרטניות".

רוטמן אמר לעו"ד בליי כי נקודות אלה הועלו כבר לפני העלאת הצעת החוק בקריאה הראשונה בכנסת. ח"כ קארין אלהרר שאלה אותו: "אתה עושה הכנה לכך שלא יהיו שינויים?. ח"כ אורית פרקש הכהן צעקה על רוטמן ואמרה לו: "תפיסת העולם שלך היא פשיסטית ומושחתת". רוטמן קרא אותה לסדר, "רק בגלל שאמרת את זה כשאת לא בזכות דיבור. אם היית אומרת לי את זה כשהיית בזכות דיבור לא הייתי קורא אותך לסדר".