ישראל זנחה את הפיקוח על המחירים

מדינת ישראל זנחה את כלי הפיקוח על המחירים, למרות שרמת המחירים בענף המזון בישראל גבוהה ב-51% בהשוואה למדינות האיחוד האירופי וב-37% בהשוואה לממוצע מדינות ה-OECD, ולמרות הריכוזיות הענפית והרווחיות החריגה של היבואנים. כך עולה מדו"ח מבקר המדינה בעניין פיקוח מחירים, שהוכן טרם פרוץ המלחמה בעזה.

הטיפול בהיעדר תחרות, נעוץ בקידום פתרונות מבניים המגבירים את התחרות בטווח הארוך, אולם בשווקים מסוימים שבהם לא ניתן לקדם שינויים מבניים או במהלך התקופה הנדרשת להבשלתם, אחת החלופות היא הפעלת כלי הפיקוח על המחירים. נכון להיות, משרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות מפקחים יחד על מחיריהם של 21 מוצרי מזון בלבד ועוקבים אחר הרווחיות של 25 מוצרים שונים, במטרה למנוע הפקעת מחירים וגריפת רווחים עודפים.

אלא שלמרות ההשפעה החיובית של מנגנון הפיקוח על המחירים לצרכן, מבדיקת המבקר עולה כי בשנים 2018-2022 לא בחנו ועדות המחירים בענף המזון הכנסה של מוצרים חדשים לפיקוח, למעט בחינה של רמת התחרות בשוק הלחם המלא. בהתאם, הן לא המליצו להטיל פיקוח מחירים "הדוק" (קביעת מחיר מרבי) או "רך" (מעקב רווחיות ללא קביעת מחיר מרבי) על מוצרי מזון חדשים. נכון למועד סיום הביקורת באוגוסט האחרון, אין מוצרים בענף המזון שהוכנסו לפיקוח "רך", ואילו 15 מוצרים שהוחל עליהם פיקוח "הדוק" בעבר הורדו לפיקוח "רך", לצורך בחינת רווחיות ומעקב. אם לא די בכך, משרד החקלאות צפוי לערוך בחינה בעניין הצורך בהמשך הפיקוח ההדוק על מוצרי החלב והביצים שבפיקוח.

אלא שגם השימוש המינימלי בכלי הפיקוח, לא באמת תורם לצרכן, שכן כמעט ולא מתקיימת אכיפה והרתעה. מבדיקה של אכיפת המחירים המרביים בקרב הקמעונאים נמצא שבשנים 2018 - 2021 העלתה כי רוב תיקי האכיפה (61% - 93%) שהעביר המינהל למחלקת התביעות נסגרו מחוסר אשמה וכי הכופר הממוצע שהוטל בשנים 2018 - 2021 (7,600 שקל) נמוך ביחס לתקרה שנקבעה בחוק וביחס לפדיונות של עסקים קטנים בענף המזון, כך שהוא עלול שלא להרתיע מלהפר את החוק.

על יוקר מחירי המזון בישראל וההשפעה הממתנת שיש לכלי הפיקוח על המחירים, ניתן ללמוד מכך שמחירו הממוצע של הלחם מחיטה מלאה בישראל, גבוה ב-253% למחירי הלחמים מקמח רגיל המפוקחים. למרות שכבר לפני עשור ביקש משרד הבריאות לבחון את הצורך בפיקוח על מחירו לצד ציון ההשפעות הבריאותיות החיוביות שעשויות להיות לפיקוח זה על הקטנת התחלואה, ועדת המחירים פרסמה בשנת 2021 את המלצתה שלא להטיל פיקוח כלשהו על מחירי הלחם המלא, בלי שהתייעצה עם רשות התחרות ובלי שנעשתה בחינה מלווה על ידי יועץ חיצוני בדבר רמת התחרות והריכוזיות בשוק הלחם מקמח מלא. המבקר המליץ כי לצורך קביעת רמת הפיקוח על מוצרי מזון, ועדות המחירים בענף המזון ייוועצו ברשות התחרות ובמשרד הבריאות, בייחוד בנוגע לבחינת רמת התחרות בשוקי מוצרי מזון שיש להם חשיבות בכלל ולבריאות הציבור בפרט כמו הלחם המלא.

עוד על ההשפעה הממתנת שיש לפיקוח המחירים ניתן ללמוד מתוצאות ההחלטה להוציא את החמאה מפיקוח לפני כשנתיים, שהביאה לעלייה של כ- 21.5 שקל בממוצע לק"ג חמאה מיובאת, לעומת התייקרות מתונה במחיר החמאה המקומית שעלה בכ-5.7% בלבד, אך קשה יותר להשיגה בחנויות. המבקר המליץ כי ועדת המחירים תבחן עם רשות התחרות אם יש רווחיות חריגה ביבוא החמאה ואת המקור לרווחיות, אם היא קיימת, במקטע היבוא או במקטע הקמעונאי, ובהתאם לכך יפעלו להדק את הפיקוח.

על הזלזול במנגנון הפיקוח ניתן ללמוד מממצאי הבדיקה שלפיהם המפקח במשרד הכלכלה (דאז) לא ביצע ניתוח תקופתי במהלך השנים האחרונות לצורך איתור מחירי מוצרים שנמצאים בפיקוח, ניתוחם ומעקב אחריהם או כאלה שראויים לפיקוח, למעט בחינה יחידה בשנת 2019 בשיתוף אגף אסטרטגיה במשרד הכלכלה.

זאת ועוד, בחלוף יותר מעשור מפרסום המלצות ועדת טרכטנברג, שר הכלכלה אומנם מינה צוות לבחינת פרסום דוחות של חברה שהיא מונופול מוכרז, אך הצוות לא פרסם תזכיר חוק ולא הוטלה חובת פרסום דוחות כספיים על חברות אלו. בנוסף, ועדות המחירים בענף המזון לא ביצעו בדיקות בסיס (רמות המחירים וסל תשומות) בהתאם לפרקי הזמן שנקבעו בנהלים ובמתודולוגיית הפיקוח והבדיקות בעניין מוצרי החלב והלחמים המפוקחים לא עודכנו במשך כ-9 שנים, לעומת שנתיים עד חמש שנים כמוגדר במתודולוגיית הפיקוח ובנוהלי עבודת הוועדות בענף המזון. אי-ביצוע בדיקות בסיס בפרקי הזמן שנקבעו והתארכותן מביאים לכך שהמחירים המפוקחים נקבעים שלא לפי העלויות העדכניות של הגורמים המפוקחים. דבר זה עלול להביא לכך שהתייעלות ושיפורים בעלויות הייצור לא ישתקפו בהורדת מחיר לצרכן.

המבקר המליץ כי ועדות המחירים יבחנו את הצורך להכניס מוצרי מזון חדשים לפיקוח במתכונת מערב רווחיות, על מוצרים מסוימים שייתכן שיש לפקח עליהם מתוקף העילות בחוק הפיקוח, משיקולי היעדר תחרות וריכוזיות. עוד הומלץ כי משרד הכלכלה יבחן צעדים להגברת יעילות הפיקוח וההרתעה, בין השאר באמצעות ייזום הליכי תיקון חוק הפיקוח והוספת כלי אכיפה מינהליים. עוד הומלץ כי ועדת הכופר תבחן את אפקטיביות סכומי הכופר שהיא מטילה.

תגובות

ממשרד החקלאות נמסר בתגובה, "בוחנים את הצורך בהמשך הפיקוח ההדוק על מוצרי החלב והביצים. בחינה שהתעכבה מעט בעקבות המלחמה. גורמי המקצוע עתידים לסיים את הבדיקה בחודשים הקרובים, לדון בממצאים ובמסקנות, ולשקף אותם לשר החקלאות לצורך גיבוש מדיניות המשרד בנושא.

"לעניין בדיקות הבסיס, בדיקת הבסיס למוצרי חלב שבפיקוח, הסתיימה עוד בשנת 2020 - 2021, מאז פנה משרד החקלאות מספר פעמים אל משרד האוצר, האמון על תעדוף הנושאים וקידומם בוועדת המחירים, בבקשה לדון בנושא. עד כה, משרד האוצר בחר לתעדף טיפול בנושאים אחרים, כגון יישום צווים אוטומטים לעדכון מחירי חלב וביצים.

"לעניין פרקי הזמן לביצוע עדכון שוטף למחירי המוצרים המפוקחים, רוב העיכובים בעדכון מחירי המוצרים נבעו בעקבות עיכובים של חתימת שרי החקלאות והאוצר לשעבר, בתקופה הנבדקת על צו המחירים המעודכן. על כן, הוחלט לשנות את מנגנון העדכון ולהעבירו למנגנון מקצועי ללא צורך בחתימת השרים.

"לעניין הפיקוח על החמאה, הסף שנקבע על ידי ועדת המחירים מתייחס לשיווק או ליבוא העומד על לפחות 200 טון, ולא 20% מהשוק – כפי שצוין בדו"ח. הסף שהוגדר לוקח בחשבון את הנטל הרגולטורי המוטל על היבואנים בשוק, ומאפשר ליבואנים קטנים לייבא ללא צורך בהליכים בירוקרטיים אלו. באמצעות סף זה, ניתן כיסוי משמעותי ליותר ממחצית מהיבוא בשנת 2022".

ממשרד הכלכלה נמסר, "המשרד רואה עין בעין עם מבקר המדינה את החשיבות הרבה בפיקוח על המחירים במוצרי המזון, בייחוד לאור העובדה שמזה שנים רבות מחירי המזון בישראל הם יקרים באופן ניכר מהמחירים באירופה. בכוונת המשרד להעמיק את הפעילות הפיקוחית של המפקח, על המוצרים שמחיריהם כבר נמצאים בפיקוח, בד בבד עם שימוש בכלים ואמצעים נוספים, הן על ידי המפקח והן על ידי גופים נוספים, כדי להגביר את רמת התחרותיות במשק ולהיאבק ביוקר המחיה".