הרגולטור שמפקח על רוב הכסף הוא גם המוחלש ביותר

רשות שוק ההון על הגריל של מתניהו אנגלמן: זה יותר משנה לא מינה שר האוצר בצלאל סמוטריץ' יו"ר במשרה מלאה לרשות שוק ההון, ואת התפקיד ממשיך למלא כממלא מקום עמית גל, שהחליף את משה ברקת שפרש באוקטובר 2022.

מדובר בהתנהלות שערורייתית. בדו"ח מבקר המדינה מתניהו אנגלמן, שפורסם אתמול, הוקדש פרק לפעילות של הרשות בשנים האחרונות, ומהממצאים עולה שקריטי למנות יו"ר במשרה מלאה, שיוביל לא מעט שינויים בגוף שמפקח על נכסים בהיקף של 2.2 טריליון שקל.

דו"ח המבקר מצא שורה של נושאים שיש לשפר ברשות: מהטיפול בביקורת מול גופים מפוקחים; דרך שיפור הפיקוח על ניהול סיכונים וסייבר; ועד לשיפור תקציב הרשות שנחות לעומת רגולטורים פיננסיים אחרים, וגם הוא לא מנוצל במלואו. מרשות שוק ההון נמסר בתגובה: "דו"ח המבקר טרם התקבל ברשות. לאחר שהרשות תקבל אותו, היא תבחן את ההמלצות ואת הטמעתן כמקובל".

1. נחיתות בתקציב ובתנאי השכר לעובדים: במשרד המבקר מציינים כי משאבי הרשות דלים, בוודאי בהשוואה לרגולטורים פיננסיים אחרים. כך, למשל, בעוד תקציב רשות ני"ע עמד ב־2022 על 192 מיליון שקל, תקציב רשות שוק ההון היה נמוך ביותר מ־60% ועמד על 74 מיליון שקל. מעל שני הרגולטורים הללו נמצא בנק ישראל עם תקציב גבוה באופן משמעותי שעמד באותו זמן על יותר ממיליארד שקל. פער שמתקיים חרף העובדה שרשות שוק ההון מפקחת על נכסים בהיקף של 2.2 טריליון שקל - הגבוה ביותר מבין הרגולטורים. "המחסור במשאבים מעלה חשש כי תשומות הרשות לא יתאימו לכל תחומי הפעילות הנדרשים ממנה ויפגע ביכולתה לפקח ביעילות", כותב המבקר, וממליץ שרשות שוק ההון ואגף תקציבים יפעלו לגבש תקציב הולם עוד בתקציב הנוכחי.

פערי התקציב מתבטאים גם בכוח האדם. מספר העובדים ברשות שוק ההון נמוך משמעותית לעומת הרגולטורים האחרים - 204 עובדים לעומת 271 ברשות ני"ע. במשרד מבקר המדינה מתריעים שלפערים הללו יש השלכות על יכולת הרשות לפקח, ומציינים כי מצאו, למשל, שלאורך תקופה ממושכת התמקד הממונה על הרשות בפיקוח והליכי ביקורת בגוף מוסדי (ככל הנראה מגדל), ורבים מעובדי החטיבות השונות ברשות סייעו לעבודת הביקורת באותו גוף על חשבון משימותיהם האחרות.

הפער מול הרגולטורים האחרים מתבטא גם בשכר לעובדים: אם בבנק ישראל נהנים משכר בעלות חודשית ממוצעת של 35.8 אלף שקל, ברשות שוק ההון השכר הממוצע לעובד נמוך ביותר מחצי ועומד על 16.8 אלף שקל בלבד. הסיבה לפערים היא שרשות שוק ההון היא גוף ממשלתי, שתנאי השכר בה נקבעים על ידי הממונה על השכר ונציבות שירות המדינה, בעוד הרגולטורים האחרים הם גופים סטטוטוריים עם חופש פעולה גדול יותר בקביעת תנאי השכר.

לא רק שתקציב רשות שוק ההון נמוך לעומת רגולטורים אחרים, אלא גם הניצול שלו אינו מלא ועמד בשנים האחרונות על עד 80%, מה שעשוי להעיד על בעיית ניהול. ב־2022 נתון זה אף הגיע לשפל של פחות מ־40%. ברשות תולים את נתוני 2022 באירועים חריגים שהביאו לכך שחלק מהפרויקטים שתוכננו במחצית השנייה של 2022 הואטו או הוקפאו. בנוסף, בנובמבר 2021 מנהל מערכות המידע של הרשות עזב, ומאז התפקיד לא אויש, דבר שפגע ביכולתה לקדם את רוב תוכניות המחשוב לשנה זו, שהיוו חלק מהותי בתקציב. לפי אגף תקציבים באוצר, תקציב הרשות לא יגדל, והבעיה היא חוסר יעילות בניהול המשאבים הקיימים.

2. פיקוח לא מספיק על ניהול סיכונים וסייבר: רשות שוק ההון פרסמה ב־2016 מסמך שמפרט את החולשות העקרוניות שמצאה בתחום ניהול הסיכונים בגופים המפוקחים. לדברי המבקר, הרשות לא ביצעה ביקורות פרטניות בכל הגופים בנוגע למערך ניהול הסיכונים מאז פרסום המסמך, ולא בחנה אם תוקנו הכשלים שמצאה. בנוסף, לפי המוסדיים, הרשות אינה דורשת עדכונים שוטפים על תוצרי תהליך ניהול הסיכונים מכל הגופים, והיקף הדיווחים שהם נדרשים להציג לה משתנה לפי סוגם.

עוד מציין המבקר כי אף שהצהירה שבכוונתה לעשות זאת, מאז 2015 הרשות לא הנחתה את המוסדיים לבצוע תרחישי קיצון על בסיס מתודולוגיה אחידה ולא קבעה הוראה למיסוד התהליך. אך לפי הרשות, "תפקידו של הרגולטור איננו להחליף את הניהול המקצועי בגופים המוסדיים וביצוע מעקב שוטף אחר כל אחת מהחובות הקבועות בחוק".

בדו"ח יש התייחסות מיוחדת לנושא סיכוני הסייבר, שלפיה אין לרשות שוק ההון מידע על אופן יישום נוהל סיכוני הסייבר בגופים המוסדיים ואין לה הערכה מבוססת בדבר פרופיל הסיכון של כל אחד מגופים אלה. בנוסף, הרשות מבקשת מידע רק בהתממשות אירוע סייבר או כשל טכנולוגיה. עוד נטען כי הרשות ביצעה מספר ביקורות מצומצם (18 ביקורות, שמתוכן רק 6 הושלמו) בשנים 2022-2017 כדי לאמוד את מוכנות הגופים המוסדיים לאירועי סייבר. בתשובת רשות שוק ההון נכתב כי מתבצעת הערכה שוטפת על סמך מידע ונתונים המגיעים ממקורות שונים בנוגע לאופן ניהול סיכוני הסייבר בגופים המוסדיים.

3. פיקוח לא יעיל מול הגופים המפוקחים: לפי דו"ח המבקר, "נמצא כי אין ברשות מתודולוגיה סדורה לתעדוף נושאי ביקורת וגופים מוסדיים שיעברו ביקורת". המבקר מתריע כי עולה חשש שייווצר מצב של ריבוי ביקורות בגוף מוסדי אחד ומיעוט ביקורות בגופים אחרים, ולכן יש צורך בריכוז המידע בדבר כלל הביקורות המתנהלות אצל גורם אחד ברשות שיראה את הנושא בצורה רוחבית ויתאם בין החטיבות ברשות.

בנוסף, נמצא כי ברשות אין מנגנון של מעקב ואין מידע על תיקון ליקויים שעלו בעקבות הביקורות שערכה. עוד עלה מנתוני המבקר כי 56% מהביקורות שערכה הרשות בשנים 2022-2017 נעשו באמצעות מיקור חוץ של רואי חשבון חיצוניים. בנוסף, משך הזמן של תהליך הביקורת הוא ארוך ועמד בשנים האחרונים בממוצע על יותר מ־3 שנים.

הביקורת בדקה גם את היכולות המודיעיניות של הרשות ונמצאה כי סביבת העבודה הממוחשבת של מחלקת המודיעין ברשות חסרה ומיושנת. "מערכות המידע אינן מקושרות זו לזו ואינן מאפשרות ליחידת המודיעין (הכוללת בפועל מנהל אחד) לאתר גורמים שונים שהיא חוקרת ולהצליב מידע מכלל המערכות", נכתב בדו"ח שלפיו ליחידה גם אין ציוד טכנולוגי מתקדם.

הרשות ציינה בתשובתה כי היא מקבלת את המלצת הביקורת לשכלל את האמצעים הטכנולוגיים לצורך עבודת המודיעין.

4. צריך סדר בקביעת היתר שליטה לגופים זרים: לאורך השנים היו כמה אירועים שבהם חברות זרות ניסו לרכוש שליטה בחברות ביטוח, כמו כלל או הפניקס. רשות שוק ההון לא סירבה לעסקאות באופן רשמי, אך אותם משקיעים הבינו בסופו של דבר שלא יקבלו אישור שכזה, והעסקאות בוטלו. בדו"ח נכתב שעל הרשות להכין נוהל עבודה מסודר לאישור רכישת שליטה בחברת ביטוח, ובמיוחד בכל הקשור למשקיעים זרים, וכי מ־2014 הרשות לא עדכנה את נוהל ה"מדיניות לשליטה בגוף מוסדי". זאת, אף שהיו כמה הצעות של רוכשים זרים לרכישת גופים מוסדיים בישראל.

"מומלץ לרשות לפעול בהתאם לנוהל מסודר כזה ולהיעזר בוועדה המייעצת לאישור השקעות זרות, כדי להבטיח שיישקל מכלול האינטרסים - הבטחת חוסנם של הגופים המוסדיים, טובת המבוטחים והחוסכים והשמירה על הביטחון הלאומי של ישראל - טרם ביצוע עסקה משמעותית עם גורמים זרים", כותב המבקר, ומתריע כי אי־עדכון הנוהל פוגע באפשרות של משקיעים, ובפרט משקיעים זרים, לקבל מידה מסוימת של ודאות לגבי פעולות ורכישות של עסקים בישראל.

נורת האזהרה של אנגלמן - הריכוזיות של המוסדיים: הפרק של דו"ח המבקר מתייחס גם לכל הרגולציה הפיננסית בישראל, ולפיו מבנה הנוכחי מביא לכמה בעיות, בהן פערים בפיקוח בין גופים או מוצרים דומים, היעדר ראייה רוחבית, וחוסר אחידות בתקציב ובסמכויות. המבקר מזכיר את יוזמת האוצר מ־2021 להקים ועדה לבחינת מבנה הרגולציה הפיננסית בישראל. ועדה זו הוקמה אך התפזרה ללא פרסום מסקנות, והמבקר קורא לאוצר ולבנק ישראל להגיע בכל זאת להסכמות בעניין. הדו"ח מתייחס גם לריכוזיות המאפיינת את המשקיעים המוסדיים, ולפיה 8 מהם מחזיקים בכ־90% מחסכונות הציבור, יותר מ־2 טריליון שקל שמהווים כ־130% מהתמ"ג.

הדו"ח מתייחס למחקר של בנק ישראל ורשות ני"ע מ־2022 שלפיו קיים דמיון גבוה בין תמהיל ההשקעות של המוסדיים, מה שמעלה בין היתר חשש שבמקרה של חוסר יציבות פיננסית, גופים בעלי החזקות דומות יפעלו בצורה דומה, ובכך יעמיקו את השלכות חוסר היציבות. על רקע זה קורא המבקר לממש את ההמלצה של הצוות שבחן את התיקונים לחוק הריכוזיות, ושהמליץ להקים ועדה לבחינת הקטנת הריכוזיות של המוסדיים.