בנק מרכזי, בחן את עצמך: האם אתה עצמאי?

עצמאות של בנק מרכזי, הזרוע המוניטרית של כל משק מסודר, חיונית לתפקוד הכלכלי הסדיר של כל מדינה. יש מדינות שחולקות על כך, כמו טורקיה לדוגמה, אך רוב המדינות המתוקנות לא מערערות על כך.

בישראל ממנה הנשיא את הנגיד (בהתאם להמלצות הממשלה). זה סימן לעצמאותו, אלא שדווקא כאן נשמעות לאחרונה הערות לעומתיות מצד חברי כנסת אודות בנק ישראל ונגידו ועד כמה צריך לשעות לעצותיו או להסכין עם החלטותיו.

כך, היה צריך בנק ישראל להופיע החודש בדיון בוועדה למיזמים ציבוריים שעסק ב"התנהלות בנק ישראל הפוגעת בתחרות הגופים הפיננסיים אל מול הבנקים" ולומר כי ההצעה לפיה בנקיטת המדיניות המוניטרית תהיה חובה לשקול שיקולי תחרות בעייתית ביותר בלשון המעטה, אינה קיימת למיטב ידיעתנו במדינות מפותחות אחרות והיא פוגעת בעצמאותה של הוועדה המוניטרית. לדבריו, הגברת התחרות במערכת הפיננסית אינה מצדיקה בשום פנים ואופן פגיעה בעצמאותו של בנק ישראל. עצמאות זו מהווה רכיב יסודי בפעילותן של כלכלות מפותחות בעולם ופגיעה בה עלולה להשליך על חוסנה הכלכלי של המדינה. עוד כתב בנק ישראל כי קביעה זו מקבלת משנה תוקף בתקופה הנוכחית שבה המשק הישראלי נתון לבחינה הדוקה מצד הגופים הבינלאומיים וחלקם כבר הדגישו לאחרונה את החשיבות בשמירה על חוזקם ועצמאותם של המוסדות.

כזכור, פרט לכך שהוא קובע את מדיניות הריבית, בנק ישראל הינו גם היועץ הכלכלי לממשלה ועליה להביא בחשבון את דעתו. לאחרונה, נוכח הגירעון המתפשט בתקציב המדינה, הציע בנק ישראל לממשלה לתעדף את הוצאותיה, לחתור למסגרת ומשמעת תקציבית ולאותת לשוקי ההון כי בכוונתה לשוב לתוואי של גירעון וחוב פוחתים (ביחס לתוצר).

בתקופה שחברות דירוג החוב בוחנות הורדת דירוג למדינת ישראל (מודי'ס כבר עשתה זאת) ראוי לזכור כי עצמאות בנק ישראל לאורך השנים היא בין נקודות הזכות הגדולות העומדות לזכותנו ומפצות בגין הסיכון המשפטי והביטחוני המיוחס לנו.

אלא שעצמאות בנק מרכזי אינה עניין תיאורטי ובהחלט ניתן למדוד אותה. הספרות הכלכלית כוללת מספר מדדים לכך ובטור זה בחרתי להביא לפני הקוראים כלי חדש, שפיתחו חוקרי קרן המטבע הבינלאומית וכלול בנייר עבודה שיצא לאחרונה ומופיע באתרה.

הכלי בוחן דה יורה (להלכה) את עצמאות הבנק המרכזי ולפי החוקרים זה כלי הראשון מסוגו זה שלושה עשורים, עוד סיבה להציגו כאן. הם מסבירים כי הכלי הקודם ששימש לצורך כך בחן זאת דה פקטו (בפועל) ומכאן הערך המוסף של הכלי החדש.

בין השאר כולל הכלי החדש משתנים חשובים כמו הרכב הוועדה המוניטרית, אי התלות המימונית והעצמאות התקציבית של הבנק המרכזי. כמו כן, מובא בחשבון את המעמד הפרטני של הנגיד והוועדה המוניטרית, בנפרד מהסמכויות הכלליות המוקנות להם לפי חוק.

עיון במבחני המדד משקף את הגורמים החשובים לעצמאות הבנק המרכזי. כך, הגורם הראשון במעלה הינו יכולת הבנק המרכזי לקבוע את הריבית בנפרד משיקולי הממשלות. אזכיר לכם עד כמה נשיאי ארצות הברית, לדוגמה, בעבר, תוסכלו על ידי נגידי הפד, שבחרו להעלות ריבית בשנות בחירות; עימותים שהיו בין הנשיאים בוש וטראמפ לנגידים גרינספאן ופאוול, בהתאמה, הם דוגמא טובה לכך.

חשיבות גדולה יש גם לשאלה האם יציבות מחירים היא מטרתו העיקרית של הבנק המרכזי. בארה"ב, לדוגמא, התמיכה בפעילות הכלכלית והתעסוקתית אינה פחותה. שאלה נוספת היא מידת התלות התקציבית של הבנק המרכזי במחוקק. כמו כן נבחן האם הבנק המרכזי מנוע ממתן הלוואות ישירות, ארוכות טווח, לממשלה, או האם כהונת הוועדה המוניטרית ארוכה מזו של הממשלה.

בסך הכל כולל המודל עשרה מבחנים כאלו והבנקים המרכזיים (87 רשויות מוניטריות) עצמם נטלו חלק בסקרים ודירגו את מידת החשיבות של כל מבחן מ-0 (לא רלוונטי) עד 5 (חיוני). יצוין כי ההיענות של בנקים מרכזיים במדינות עשירות ובמדינות אירופיות הייתה גבוהה יותר.

כל אחד מעשרת המבחנים דורג לפחות חשוב מאוד (4) ע"י מי מהמשיבים. עם זאת, היו ביניהם הבדלים רבים. כך, לדוגמא, מתן אשראי לטווח קצר לממשלה נתפס פחות חשוב לעצמאות בנק מרכזי. כך גם מגבלות על מתן אשראי לגופים מחוץ למערכת הפיננסית. מנגד, אומרים החוקרים, עצמאות פיננסית נתפסת כחיונית ביותר לעצמאותו. לדבריהם, במדדים קודמים גורם זה כלל לא הופיע וזה החידוש הגדול.

אך הממצא הבולט יותר הוא שהמדד החדש מצביע על מידת עצמאות נמוכה יותר של הבנקים המרכזיים בהשוואה למדדים קודמים ושונות גבוהה יותר ביניהם. רוב הבנקים המרכזיים קיבלו ציון 0 במספר גדול של מבחנים לעצמאות בקבלת החלטות. יותר ממחציתם נתפסים חסרי עצמאות לפי 6 מ-10 מבחני המדד. גם עבור 4 המבחנים האחרים, מבנה הבנקים המרכזיים לא הולם את העצמאות הניתנת להם לפי חוק.

למאמר זה יהיה חלק שני, שיכלול השוואה של עצמאות בנקים מרכזיים בין מדינות. אני ממתין בעניין לתוצאות ומבטיח לעדכן.

רונן מנחם הוא כלכלן שווקים ראשי בנק מזרחי טפחות