ההמלצה באוצר: צעדים בהיקף של 30 מיליארד שקל

המלצת הקיצוצים הדרמטית של אגף התקציבים באוצר: האגף בראשות יוגב גרדוס הגיש בסוף השבוע לשר האוצר בצלאל סמוטריץ' את האסטרטגיה התקציבית ל־2024 הכוללת "חבילה פיסקלית" עם "התאמות", כלומר קיצוצים או העלאות הכנסות המדינה או שניהם, בהיקף של 25–30 מיליארד שקל. זאת כאשר 16 מיליארד שקל יגיעו מהתאמות בצד ההוצאה (קיצוצים) ו־14 מיליארד שקל בצד ההכנסות.

בנוסף, באוצר מזהירים כי נדרש קיצוץ פרמננטי נוסף בהוצאות הממשלה של 25 מיליארד שקל כדי להחזיר את הגירעון המבני לתוואי סביר כפי שהיה ערב המלחמה וזאת מתוך הערכה כי הוצאות הביטחון, הוצאות הריבית על החוב והוצאות השיקום יזנקו לאורך זמן רב החל מ־2025 ואילך - בהיקף דומה. כלומר, המסמך מזהיר מפני הסכנות בהמשך המדיניות המופקרת של סמוטריץ' ומפציר בו לגבש מדיניות ברורה המסמנת לאן כלכלת ישראל תצעד בשנים הקרובות – ולא רק בשנה הבאה.

לנוכח העובדה כי ממשלת נתניהו-סמוטריץ' ברחה מהחלטות כואבות לגבי תקציב 2023, גרדוס מזהיר כי "מבחן האמינות של הממשלה הוא בנקיטת מדיניות פיסקלית אחראית בשנת 2024 ואילך, תוך שמירה על עוגנים פיסקליים ברורים". הוא מוסיף כי "הדבר הכרחי לא רק מנקודת המבט הכלכלית גרידא, אלא אף כמאמץ מרכזי בשמירה על יכולתה של מדינת ישראל ללחום לאורך זמן". כלומר, לא מדובר רק בניסיון למנוע את הורדת דירוג האשראי של ישראל אלא בעצם יכולתה להמשיך את המאבק מול החמאס, וייתכן שגם מול חיזבאללה.

המסמך שהכינו באגף התקציבים, ונחשף כאן לראשונה, מגיע אחרי שהאוצר הגיש את דו"ח ההפרשים לוועדת הכספים של הכנסת שלפיו ללא נקיטת צעדים תקציביים הגירעון הממשלתי עלול לזנק ל־6% תמ"ג ובכך לסכן את היציבות הכלכלית של ישראל. לפי אותו דו"ח, שמצביע על ההפרשים בין ההנחות שנלקחו בתחילת 2023 לצורך גיבוש תקציב 2024, לבין המציאות התקציבית לקראת השנה הבאה שהשתנתה באופן קיצוני בעקבות מלחמת חרבות ברזל - נוצר בור תקציבי של יותר מ־67 מיליארד שקל. לפיכך באגף תקציבים ממליצים לכסות באופן מיידי פחות ממחצית ממנו באמצעות קיצוצים ומהלכי מסים.

המסמך כולל שלוש המלצות מרכזיות. הראשונה היא צמצום הגירעון העצום הצפוי כבר ב־2024 מ־6% תמ"ג – שבמידה ויתממש עלול לחולל משבר פיסקלי - לרמה של 5%-4.5% תמ"ג באופן חד־פעמי בגלל המלחמה. יעד הגירעון המקורי ל־2024 עמד על 0.8% תמ"ג ותקרת הגירעון המותרת עמדה במקור על 2.25% תמ"ג. כך שהאוצר ממליץ להכפיל את תקרת הגירעון ב־2024 אך הדבר עדיין מצריך חבילה של התאמות בהיקף של כ־25–30 מיליארד שקל. באוצר מבהירים כי חבילת ההתאמות הזו היא "תחת תרחיש הייחוס הנוכחי ביחס למשך הלחימה ועצימותה לפיו גובה הוצאות הלחימה הישירות בניכוי הסיוע האמריקני יעמוד ב־2024 על כ־30 מיליארד שקל".

עוד נכתב כי "הערכות אלו מבוססות על תרחיש ייחוס שבו הלחימה העצימה מסתיימת ברבעון הראשון של 2024. ככל שהלחימה תהיה עצימה יותר או ממושכת יותר לעומת תרחיש הייחוס, ההשלכות על הצמיחה, ההכנסות וההוצאות צפויות להחמיר. ההיתכנות להתממשותם של תרחישים קשים יותר לעומת תרחיש הייחוס, והסיכון של התפתחות משברים כלכליים נוספים, מחדדים עוד יותר את חשיבותה של מדיניות פיסקלית אחראית", קובע גרדוס.

במסגרת הצעדים לקיצוצים בהיקף של 16 מיליארד שקל, באוצר ממליצים על ביטול של כל הכספים הקואליציוניים (5 מיליארד שקל); קיצוצים בתנאי השכר והפנסיה בשירות המדינה (3.5 מיליארד שקל); ביטול ואיחוד של משרדי ממשלה (כחצי מיליארד שקל באופן מיידי וכ־2 מיליארד שקל בהבשלה מלאה), ובעיקר קיצוץ חד בתקציבים הגמישים של משרדי הממשלה (6.5 מיליארד שקל). התקציבים הלא גמישים הם אלה של שכר, פנסיה והתחייבויות קודמות שבהן לא ניתן לגעת.

בנוגע לכספים הקואליציוניים שהיקפם עומד על 8 מיליארד שקל, ההסבר לפער מול הסכום של 5 מיליארד שקל הוא שחלק מה־8 מיליארד שקל הם כספים לבריאות וביטחון פנים, וחלק נוסף בכל מקרה לא תוכנן לצאת השנה (הרשאות). כך שה־5 מיליארד שקל הם בשווי מזומן של ביטול כמעט כל הכספים הקואליציוניים.

המלצות אלו נראות רחוקות ממימוש: סמוטריץ' ונתניהו סירבו בתוקף לפגוע בכספים הקואליציוניים וביטול משרדים מיותרים ב־2023. ואילו יו''ר ההסתדרות ארנון בר דוד מתנגד לפגיעה בתנאי העסקה של העובדים במגזר הציבורי כל עוד אין קביעת סדר עדיפויות חדש. כמו כן קיצוץ כה חד במשרדים הממשלתיים צפוי לשתק כמעט לחלוטין את פעילות הממשלה (למעט תשלום שכר וחובות עבר).

בצד המסים (כ־14 מיליארד שקל) הכלכלן הראשי ורשות המסים קבעו עקרונות: "יש להעדיף צעדי מיסוי בעלי תועלות כלכליות והשפעות חיצוניות חיוביות, וצמצום הטבות ועיוותי מס לרבות פטורים" נכתב בדו"ח. בין ההמלצות: מיסוי דלקים ומוצרים מזהמים אחרים (ביטול הפטור ממס הבלו על הדלק, א"פ.) ומיסוי מוצרים המזיקים לבריאות הציבור, בהם ביטול הפטור על שתייה מתוקה, בהיקף של כ־4.6 מיליארד שקל . בנוסף, באוצר ממליצים על ביטול פטורים ממס על הון, לרבות על קרנות השתלמות, או על ייבוא, כמו ביטול הפטור על רכישה באינטרנט, שצפויים להניב כ־6.9 מיליארד שקל. באוצר ממליצים גם על תיקון עיוותי גביית דמי ביטוח לאומי בהיקף של כ־1.2 מיליארד שקל.

בדו"ח הובהר כי ככל שהממשלה תחליט על ביצוע חלקי בלבד של החבילה הפיסקלית המוצעת, יש לבצע צעדים בסכום משלים שנמצאו כעדיפים פחות. הצעדים המשלימים הם: הקפאת ההגדלה האוטומטית בהקצבות לגמלאות, תקרות גבייה, וביטול כניסתן לתוקף של הטבות ממשלתיות חדשות. באוצר מפצירים "לבצע את הצעדים הללו לפני תחילת שנת הכספים 2024", כלומר עוד השבוע, ומסבירים כי אם התנאים הפיסקליים יאפשרו זאת, ניתן יהיה לבצע שינויים בקיצוצים בהמשך. הם מסכמים: "ישנה דחיפות בקבלת החלטה בנושא זה". אם גם את הצעדים הללו תסרב הממשלה לבצע, באוצר כבר ממליצים על "צעדים רוחביים", כלומר קיצוץ רוחבי פלאט לכל משרדי הממשלה, והעלאת שיעורי מס – מע"מ ומס הכנסה – אך שם מבהירים כי צעדים אלו אינם מיטיבים עם הצמיחה והתעסוקה ולכן פחות מומלצים.

הסכנה בעליית הגירעון המבני

באוצר כבר מזהירים כי תקציב 2024 חייב להתייחס לסוגיה נוספת, קריטית לא פחות, והיא הגירעון המבני. כלומר הגירעון לפי ההוצאות וההכנסות הקבועות ללא הוצאות והכנסות חד־פעמיות כגון הוצאות מלחמה או הכנסות מאקזיטים. בעקבות מלחמת חרבות ברזל תגדל ההוצאה הפרמננטית של הממשלה – לרבות תקציב הביטחון. כלומר, הגידול התקציבי יארך על פני זמן רב וללא צעדים תקציביים פרמננטיים, גרדוס מזהיר כי הגירעון המבני "עלול לעלות מכ-3%-2.7% תוצר, רמה אשר אפיינה את תקציב המדינה טרום המלחמה, לכ־4% תמ"ג ובתרחישים מחמירים יותר, לכ־5%". זאת כאשר מרבית העלייה הצפויה בהוצאות מוסברת על ידי עלייה קבועה בהוצאות הביטחון והריבית. המשמעות המעשית היא גירעון של כ־100 מיליארד שקל לשנה ותוואי עולה של יחס חוב תוצר שאינו בר קיימא.

בהקשר זה גרדוס מפציר כי "על כיווני המדיניות להיות ברורים, שקופים ועקביים, כך שלציבור ולגופים הכלכליים הרלוונטיים תהיה רמת ודאות מסוימת בדבר המדיניות הממשלתית". גרדוס מבהיר כי יעד תקציבי זה מצריך "ביצוע צעדים להפחתת הגירעון המבני בהיקף של כ־1.25% תוצר, שהם כ־25 מיליארד שקל" נוספים מעבר ל־25–30 מיליארד שקל הספציפיים ל־2024. באוצר שוב מזהירים כי הממשלה חייבת לחתור להחזיר את הגירעון המבני לרמה של 2.7% תמ"ג - שכן "העלייה בגירעון המבני עלולה לסכן באופן משמעותי את היציבות הפיסקלית".

גרדוס מזהיר מעלייה ב"נטל כלכלי ישיר" על משלמי המסים – "הן בשל עלויות הלחימה החריגות והן בשל הצורך להגדיל באופן ניכר את המשאבים המופנים לטובת תקציב הביטחון בשנים הקרובות". לפי גרדוס, הדבר יפגע "ביכולת להפנות את פירות הצמיחה להפחתה משמעותית של נטל המס, ללא פגיעה בשירותים הממשלתיים, כפי שהיה בשני העשורים האחרונים". במקביל, מדגיש גרדוס, גם מה שהוא מכונה "הנטל הכלכלי העקיף" צפוי לגדול: הכוונה היא לנטל השירות הביטחוני על האזרחים שהוא בעל משמעויות כלכליות נרחבות הן על המשק והן על הפרט. ואז מגיעה המסקנה המטלטלת: "בשל החפיפה הקיימת כיום בין האוכלוסייה העובדת לזו המשרתת בצה"ל, הגברת הנטל הישיר בכפיפה אחת עם העצמת הנטל העקיף - בשילוב המגמות הדמוגרפיות (גידול אוכלוסייה חריג בהשוואה לעולם) - אינן בנות קיימא לאורך זמן". לפיכך המלצתו היא על "צמצום הנטל הכלכלי על האזרחים ופיזורו על אוכלוסייה רחבה יותר".

מטרה זו תושג "באמצעות שני כיוונים מרכזיים: האחד, הרחבה משמעותית של חלק האוכלוסייה העובדת מכלל האוכלוסייה; והשני, הקטנת הנטל, באמצעות התייעלות הממשלה והסקטור הציבורי". גרדוס מחדד ומתייחס הישר לאוכלוסיה החרדית: "באשר להרחבת האוכלוסייה העובדת, יש להתחיל באופן מיידי ביישום צעדים שיגדילו את שיעור התעסוקה באוכלוסיות הייעודיות. לשם כך יש לפעול לכך שכלל האוכלוסייה תזכה להשכלה המעודדת תעסוקה, להכשרות ולכלים מתאימים ותפעל תחת תמריצים כלכליים נכונים".