המאבק על קרן הארנונה נעוץ במבנה שוק הדיור

רבים מתושבי ישראל מתקשים להבין את המאבק העז הניטש בימים אלו בין הממשלה לראשי הרשויות בוועדת הכספים של הכנסת על "קרן הארנונה".

שורשו של המאבק נעוץ במבנה שוק הדיור בישראל. בקרב המומחים מקובל כי השלטון המקומי מהווה את אחד החסמים לפיתוח היצע הדיור. הסיבה לכך היא מבנה המיסוי העירוני (ארנונה). במודל הקיים, הארנונה למגורים נמוכה יחסית והארנונה לעסקים גבוהה, כך שכל תוספת של תושב הינה גירעונית עבור הרשות המקומית ואילו תוספת של עסקים תשפר את המאזן התקציבי. בשל כך, לוועדות התכנון המקומיות ברשויות המקומיות יש תמריץ שלילי להקצות דירות לבנייה למגורים והן מעדיפות הקצאת שטחים לעסקים.

על רקע זה מבקשת הממשלה לקדם בחוק ההסדרים הנוכחי את קרן הארנונה, שתיקח כסף מרשויות שיש להן ארנונה לעסקים ותעביר אותו לרשויות אחרות לפי מפתח של מספר היתרי הבנייה שהן משחררות. המטרה המרכזית של הקרן היא לתמרץ רשויות לשחרר יותר היתרי בנייה, אך נטען שיש לה גם היבטים של צמצום אי שוויון תוך העברת כספים מ"ישראל הראשונה" (רשויות עשירות) ל"לישראל השנייה" (רשויות עניות). לכך רמז שר האוצר כשאמר בדיון על החוק: "תפסיקו לחשוב שכל השכל נמצא אצל האשכנזים במרכז". למעשה, ניתוח מעמיק של החוק מלמד כי אף שהוא יצמצם אי שוויון, הרי שהוא יעשה זאת בצורה מוגבלת מאוד. מכיוון שמרבית היתרי הבנייה ניתנים גם ככה באזור המרכז, מעט מאוד רשויות בפריפריה ירוויחו ממנו, ובוודאי שהרשויות החלשות ביותר, הרשויות הערביות, לא ייהנו ממנו.

אף שאין ספק שהמטרה המרכזית של החוק המוצע, הגדלת היצע הדיור, חשובה מאוד, נראה שלאופן שבו הממשלה מבקשת לקדם אותו יש השלכות שליליות המנוגדת לכל היגיון הדמוקרטי. בדצמבר 2021 פרסם ארגון ה-OECD דוח מפורט על מבנה הארנונה של מדינת ישראל כולל הצעות לרפורמה מקיפה בתחום. הדוח הצביע על אינספור עיוותים במודל הישראלי, ובראשם ההשפעה השלילית שלו על שוק הדיור. אלא שמחברי הדוח המליצו לישראל לפעול בדיוק בכיוון ההפוך מזה שננקט כעת: במקום להשתלט על הארנונה של הרשויות המקומיות ולחלק אותה מחדש באופן שיתמרץ רשויות לקדם בנייה למגורים, המליץ ארגון ה-OECD דווקא לחזק את העצמאות של הרשויות המקומיות בקביעת גובה המסים.

התפיסה המקובלת בעולם הדמוקרטי המפותח היא שרשויות מקומיות, כגופים דמוקרטיים, צריכות להחליט מהו גובה המסים שהן גובות מתושביהן תוך התאמה של גובה המס לצרכים ולהעדפות של התושבים. בישראל, לעומת זאת, המצב הפוך. הדוח הצביע על נתון מדהים: הרשויות המקומיות בישראל כמעט שאינן שולטות על גובה המסים שהן גובות, כך ש־95.1% מהמיסוי המקומי בישראל נקבע על ידי הממשלה, לעומת ממוצע של 7.8% בלבד במדינות OECD. למעשה, הדוח מראה שמערכת התמריצים שהממשלה קבעה לרשויות המקומיות היא זו שגורמת למוטיבציה השלילית שלהן לצמצם בנייה למגורים.

לכן, הפתרון המוצע בדוח ה-OECD הוא לאפשר לרשויות המקומיות אוטונומיה גבוהה יותר בהחלטה על גובה המס, תוך קביעת יחס קבוע והגיוני בין ארנונה לעסקים לארנונה מגורים (בדומה למקובל בצרפת וגרמניה), כך שהארנונה תשקף באופן הולם יותר את עלות התושבים והעסקים לרשות המקומית ולא ייווצר התמריץ השלילי שיש כיום לבנייה למגורים.

המהלך המוצע בחוק ההסדרים, המשקף ניסיון ל"הלאמת הארנונה", מנוגד לחלוטין להגיון של דמוקרטיה מקומית ולהמלצות ה-OECD, והוא מעלה חשש כבד בקרב הרשויות המקומיות שבעתיד הממשלה תשתלט לחלוטין על כספי קרן הארנונה לצרכיה, ולא תחזיר את הכספים לרשויות. ניסיון העבר מלמד כי החשש יותר ממוצדק: בשנת 2007 הקימה הממשלה את הקרן לשמירת ניקיון שנועדה למנוע השלכת פסולת ולקדם שמירה על הניקיון, שמומנה ברובה מהיטלים שנגבו מהרשויות המקומיות. בפועל, מבקר המדינה מצא לאחרונה כי 1.66 מיליארד שקל מכספי הקרן הועברו בשנים 2020-2016 לתקציב המדינה, כך שהקרן שימשה לדברי המבקר "כמקור תקציבי למימון פעולות הממשלה", בניגוד ברור לייעודה ובניגוד לחוק.

ההמלצות של ארגון ה-OECD עדיפות משלל סיבות על ההצעה שמקדמת הממשלה: הן מערכתיות יותר ולא נקודתיות, יש בהן פוטנציאל לצמצום רחב של אי השוויון, והעיקר הוא שהן תואמות לתפיסות של חיזוק האוטונומיה המקומית ויקרבו את מודל המס העירוני בישראל למודל המקובל בעולם הדמוקרטי. הן גם לא יוצרות תחושה שלילית בקרב התושבים שלוקחים את הכסף שנגבה מהם ומעבירים אותו לרשויות אחרות. במודל כזה קשה לחלק את המדינה לישראל הראשונה ולישראל השנייה ומי שיקדם אותו יתקשה לומר שהוא לוקח את הכסף של "האשכנזים מהמרכז". עצוב לומר זאת, אבל עולה החשש שדווקא בשל כך בחרה הממשלה שלא לקדם אותו.

ד"ר אריאל פינקלשטיין הוא ראש פרויקט שלטון מקומי במכון הישראלי לדמוקרטיה