הוצאות הביטחון יזנקו, המימון שלהן יהיה מורכב וכואב

"סביר מאוד שהוצאות הממשלה יגדלו בשל עלייה קבועה בהוצאות הביטחון וגידול בתשלומי הריבית. הוצאות אלו צפויות להיות קטנות בהרבה מהעלויות הנוכחיות של הלחימה אך כאמור, הן משמעותיות היות ויימשכו לאורך זמן", כך הסביר נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון במסיבת העיתונאים אחרי החלטת הריבית האחרונה.

כל הגופים הכלכליים, ביניהם מודי'ס, S&P וקרן המטבע הבינלאומית, שניתחו את ההשלכות של מתקפת 7 באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל מציינים כי הוצאות הביטחון של ישראל יעלו באופן קבוע ומדגישים זאת בעיקר בטווח הבינוני והארוך. כלומר, למרות שכולם מדגישים את אי הוודאות הקיימת סביב האירועים הביטחוניים, ישנה הסכמה כי זינוק בהוצאות הביטחון של ישראל היא עובדה מוגמרת. מדובר בשינוי מרחיק לכת עבור כלכלת ישראל והמדיניות התקציבית שכן הוצאות הביטחון של ישראל, למרות שמזנקות בכל שנה, יורדות מבחינת משקלן בתמ"ג. אם לפני 30 שנה ההוצאות הביטחוניות היוו כ־8.2% מהתמ"ג, בשנה שעברה הן ירדו דרמטית ועמדו על כ־4.2% תמ"ג בלבד. למרות הירידה, משקל זה הוא עדיין הגבוה ביותר במערב ומהגבוהים ביותר בעולם. הממוצע ב־OECD עומד על 1.5% מהתמ"ג, בגוש האירו הוא סביב 1.3% ובמעצמות כמו ארה"ב ההוצאה לביטחון עומדת על 3.5% מהתמ"ג.

ההערכות כי הוצאות הביטחון יעלו אינן נחלתה הבלעדית של ישראל, בעיקר אחרי מלחמת רוסיה-אוקראינה. בארה"ב הצפי הוא כי כבר ב־2029 הוצאות הביטחון יחצו את רף טריליון הדולר, זאת לעומת כ־860 מיליארד ב־2023. גם במדינות האירופיות, כמו המדינות להן גבול עם רוסיה דוגמת פולין, צופות זינוק חד בהוצאות הביטחון שכבר ניתן לראות.

לצורך המחשה, רק ב־2023 הממשלה הקצתה עוד 30 מיליארד שקלים להוצאות הביטחון בעקבות המלחמה, סכום שווה ערך ל־1.5% מהתמ"ג, מה שמקפיץ את הנטל הצבאי לכ־5.7% מהתמ"ג. ההערכות הן כי הקפיצה הזו היתה חד פעמית, בעוד הרמה הקבועה תעלה ב־1%-0.5% מהתוצר, כלומר ב־20-10 מיליארד שקלים לשנה. ישנה הסכמה רחבה לכך שנדרשת השקעה גדולה יותר בביטחון אחרי שהמתקפה שהובילה למלחמה, המודל של צבא קטן וחכם התמוטט ב־7 באוקטובר והוא יצטרך להשתנות בשנים הבאות.

ההקצאה הנוספת הצפויה אחרי המלחמה מעלה שורה של שאלות ובמרכזן סוגיית השימושים ובעיקר המקורות, קרי, איפה לשים את הכסף ואיך ממשלות ישראל יממנו בעתיד הקרוב והרחוק את אותו גידול.

למשרד האוצר יש ארבע דרכים לממן את התוספת הקבועה לתקציב הביטחון: העלאת מסים או הגדלת ההכנסות; הסטה הוצאה אזרחית לטובת הוצאה ביטחונית; התייעלות בתוך צה"ל; והגדלת הגירעון והחוב. הדרכים האלו אינן אירועים סותרים, כלומר סביר להניח שהאוצר יצטרך לנקוט בכמה מהן, אם לא בכולן, שכן לכולן יתרונות וחסרונות.

הגדלת הגירעון: הדרך הכי מסוכנת

הדרך הכי מסוכנת ולכן גם לא כדאי לבנות עליה באופן בלעדי היא הגדלת הגירעון והחוב. במונחים של מדיניות ציבורית, מדובר בחלופת המכונה "Do nothing". כלומר, ההוצאה הביטחונית גדלה, לא מבצעים שום התאמה בצד ההוצאה ולא בצד ההכנסות, ולכן הגרעון גדל, ולכן גם החוב גדל. מדובר בצעד שאינו בר קיימא: ממשלת ישראל לא יכולה להגדיל את החוב באופן קבוע, עקבי ומתמשך אחרי המלחמה. האסטרטגיה הפיסקאלית חייבת להיות הפוכה ויש לגבש מדיניות של הפחתת חוב-תוצר על פני השנים.

אסור לשכוח כי לפי התחזיות יחס החוב-תוצר של ישראל צפוי לגדול מ־60% מהתמ"ג לכ־66% (120 מיליארד שקלים). אסור גם לשכוח כי העובדה שממשלת השינוי הצליחה להוריד את החוב מ־71% מהתמ"ג בחזרה ל־60% תוך שנתיים, היא זו שאפשרה למשק הישראלי לספוג כלכלית-מימונית עם המלחמה בנוחות יחסית וללא משבר פיסקאלי. אם הממשלה הקודמת לא היתה עושה את המהלך הזה ויחס החוב-תוצר היה מתקרב ל־80% מהתוצר, דירוג האשראי של ישראל היה נחתך, פרמיית הסיכון היתה נוסקת, השווקים הבינלאומיים היו נסגרים בפנינו ומשבר חוב היה הופך לתרחיש ממשי, על כל ההשלכות ההרסניות שעולות ממנו.

בניגוד להצהרות הריקות של שר האוצר בצלאל סמוטריץ', יחס החוב-תוצר של ישראל ערב המלחמה אכן נמוך משמעותית מממוצע ה־OECD, אך הממוצע הזה כולל חובות עתק של מעצמות כלכליות כגון ארה"ב, יפן ושאר מדינות אירופה החשופות לסיכונים שונים מאלו של ישראל. זו הסיבה שהחשכ"ל משווה זה שנים רבות את החוב של ישראל למדינות היחוס (דרום קוריאה, צ'ילה, סלובקיה, פולין) בהן החוב הממוצע, לפי החשכ"ל, הוא כ־52% מהתמ"ג. יתרה מזו, בשנתיים האחרונות חלה עלייה חדה בריביות כך שלהזניק חוב בימים אלו לא דומה לזמן הקורונה, אז הריבית היתה אפסית. לפי דו"ח התחזיות האחרון של ה־OECD שהתפרסם לפני שבועיים, הריבית על החוב הציבורי שישראל תצטרך לשלם יזנק ל־4.85% בממוצע ב־2025. זו הריבית השלישית בגודלה במערב אחרי איסלנד והונגריה. כלומר, החוב נהיה יקר גם וכל שקל שמיועד לתשלום ריבית על החוב כבר לא ילך לבריאות, חינוך וגם לא לביטחון. לכן, השימוש בכלי הזה חייב להתבצע בזהירות מרבית.

הסטת הוצאה אזרחית: פוגעת בחיי האזרחיםבחיי האזרחים

עוד דרך לממן את התוספת היא הסטת הוצאה אזרחית להוצאה ביטחונית. גם זו דרך בעייתית מאוד: למרות שההוצאה הציבורית בישראל (ללא ריבית) נמוכה ב־%3 תוצר מהממוצע ב־OECD שעומד על 49.7% מהתמ"ג, כאשר מנטרלים את ההוצאה הביטחונית, ההוצאה האזרחית בישראל נמוכה באופן קיצוני לעומת הממוצע במערב: 40% מהתמ"ג בישראל לעומת יותר מ־47% מהתמ"ג ב־OECD. כלומר, אם ישראל היתה רוצה להוציא על בריאות, חינוך, ביטוח סוציאלי וסעד, תרבות, שיכון ושירותים קהילתיים, סדר ציבורי ושמירה על איכות הסביבה (מרכיבי ההוצאה האזרחית) כמו מדינת מפותחת ממוצעת, היא היתה צריכה להשקיע עוד 140 מיליארד שקלים לשנה בתחומים האלו.

חוסר ההשקעה בתחומים אלו הוא קיצוני וידוע. פגיעה נוספת בשירותים האלו כבר תהיה בלתי נסבלת, שכן חלק ניכר מהתחומים בתת תקצוב קיצוני והדוגמה הבולטת היא תחום הבריאות. הסוגיה הבוערת בהקשר הזה היא החלת ביטוח סיעודי ממלכתי, גם בהקשר הזה מדובר במעבר כספים של אוכלוסיות חזקות ועובדות לאוכלוסיות חרדיות דלות אמצעים. גם ביטול קצבאות ילדים אוניברסליות עולה בהקשר הזה, כאשר פקידים מבקשים להתנות קצבאות אלו במבחנים מסוימים. אם המבחן יהיה מבחן הכנסה, אזי חוזרים לאותה הנקודה: מעבר כספים מאוכלוסיות התורמות לאוכלוסיות לא תורמות ולא עובדות.

העלאת המסים: דרך פשוטה אבל רק לכאורה

הדרך הפשוטה ביותר למימון התוספת בביטחון היא הגדלת הכנסות המדינה. לפי דו"ח הכנסות המדינה של ה־OECD ל־2023 שהתפרסם בשבוע שעבר, משקל המס בישראל עלה ל־32.9% מהתמ"ג בשנה שעברה לעומת 32.4% ב־2021, אך עדיין נותר מתחת לממוצע הארגון שהוא 34%. בניגוד לתחושה הנפוצה בציבור, הישראלים אינם משלמים הרבה מסים ביחס לשאר המדינות המפותחות ועל מנת להשוות את הישראלים לאזרחים במדינות המפותחות, על ממשלת ישראל להגדיל את ההכנסות ממסים בכ־21 מיליארד שקלים לשנה.

הבעיה הגדולה היא שהממשלה הנוכחית לא תעלה מסים ואחרי 17 שנים של ממשלות נתניהו, שהתייחס להעלאת מסים כחטא, הסיכויים למהלך כזה קלושים ביותר. יתרה מכך, הממשלה הזו מתקשה לבטל את הסבסוד על הדלק או להטיל מחדש מסים בעלי הצדקה כמו אלו על השתייה מתוקה ועל שימוש בכלים חד־פעמיים.

ישנה גם בעיה נוספת: בתקופת האטה בפעילות, כפי שצפויה בישראל בשנים הבאות, לא כדאי להעלות מסים. מה שכדאי הוא לבטל פטורים ממס ורשימת ההטבות הבלתי מוצדקות ארוכה: תחזית הטבות המס ל־2023 לפי תקציב המדינה עומדת על כ־84 מיליארד שקלים, שהם כ־19% מהכנסות המדינה ממסים וכ־4.5% מהתוצר. מתוכן, כ־82% הן הטבות במסי הכנסה ונדל"ן. המועמדות הקבועות להסרה הן ביטול הפטור ממס על קרנות השתלמות וביטול הטבות המס עבור ילדים עד גיל 18. אלא שאחרי השנה האחרונה, בה נתחים חסרי תקדים מהכסף הציבורי נותבו לחרדים ולימין הקיצוני, התמיכה הציבורית ואפילו המקצועית לביטולים אלו נמחקה. הרי מדובר בהטבות מס שמגיעות לאוכלוסיה שעובדת קשה, גם משרתת (היא כעת במילואים), ומשלמת את רוב המסים. זו בעצם ההטבה האחרונה שנתרה להם וביטולה, גם אם היא אינה מוצדקת, היא המשך המגמה של הממשלה הנוכחית: העברת כספים מהרוב הדומם, המשרת, העובד והמשלם, למגזרים שאינם משרתים ואינם עובדים או מרוויחים די כדי להגיע לסף המס.

הדרך האחרונה וככל הנראה האהובה על האוצר היא הצעה להתייעלות והסטת כספים בתוך צה"ל. חשוב להבהיר: אף גורם, גם במשרד האוצר, לא מעלה על הדעת כי צה"ל יכול להתייעל ב־10-9 מיליארד שקלים מבלי לפגוע בשירותי ביטחון ומבלי לחתוך בבשר החי של הצבא. מטרת המהלך היא לחזק את מערכת הביטחון ואת צה"ל בעקבות האתגרים הביטחוניים. בנוסף, צה"ל כבר נמצא בהליך של התייעלות. ייתכן כי ההליך איטי ועדיין לא מספיק, אך נעשו קיצוצים והם ניכרים כיום - למשל צמצום כוח האדם בצבא הקבע שעוד יעבור בדיקה מעמיקה בשל הכשלים ב־7 באוקטובר.

ניתן לבדוק למשל את ההתפלגות של השכר והטבות השכר: אפשר לשקול לבטל חלק מתוספות הרמטכ"ל לחלק מהמשרתים על מנת להגדיל את שכרם של חיילים קרביים בסדיר, אפשר גם לבדוק אם ניתן להפחית הטבות פנסיוניות על מנת לממן תוספות שכר למשרתי קבע בתחילת הדרך כדי למשוך כוח אדם איכותי יותר. בשני המקרים האלה לא מדובר בקיצוץ, אלא בכסף שמוסט בתוך צה"ל ומערכת הביטחון.

הדיון המעמיק בנוגע לכסף שתקבל מערכת הביטחון כנראה יתחיל רשמית רק אחרי סוף המלחמה, שכן השאלות כאן הן ברומו של עולם. לדוגמה, האם התוספת לביטחון צריכה להיות למעגל הראשון של הלחימה, כלומר למלחמה נגד חמאס וחיזבאללה, או שמא המשאבים צריכים להיות מנותבים למעגל רחוק יותר. בנוסף, השירות הסדיר, שכבר הוסכם על קיצורו, יוארך מחדש כפי שכבר רמזו שר הביטחון גלנט והרמטכ"ל הרצי הלוי. גם למהלך הזה עליות נוספות.

ישנן שאלות שהתשובה להן ברורה יותר: יהיה צורך בהקמת פרויקטי מיגון רבים. כמו כן, אחת המסקנות ממתקפת הפתע של חמאס היא שסדר הכוחות בצבא חייב לגדול. ההרחבה צריכה להתבצע גם דרך תוספת אוכלוסיות, כמו נשים וחרדים, מה שמצריך משאבים נוספים.

בנוסף, נדרש לבדוק אם צריך להגדיל את צבא הקבע אחרי שהאסטרטגיה היתה לצמצמו. נראה שלפחות תקופת הקבע הראשונית, עליה חיילים שחותמים מיד אחרי השחרור, חייבת לגדול. כלומר, במקום להשתחרר החייל יוכל לתפוס קו בזמן שהוא אוסף את הכסף לטיול או ללימודים מהארכת שירות. תרומת החייל הזה לצה"ל תהיה גדולה יותר במקרים רבים מתרומתו לסקטור ההסעדה. בכל מקרה, לאגף התכנון במשרד הביטחון, ליועכ"ל ולמשרד האוצר עבודה רבה בהמשך.