דו"ח ה-OECD: ישראל לא צפויה לעמוד באף אחד מיעדי האקלים שקבעה הממשלה עד 2030

הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (OECD) מפרסם היום (ד׳) את סקירת הביצועים הסביבתיים של ישראל ומציג תמונה עגומה: זיהום אוויר גבוה מאוד, מדיניות שיוצרת דרך סלולה לכישלון במימוש יעדי האקלים בכלל הסקטורים, מחסור בתקציבים בתחום ההגנה על הציבור מפני איומים סביבתיים ובריאותיים וחוסר סנכרון בין משרדי הממשלה בתוכניות היערכות להתמודדות עם סיכוני משבר האקלים. הארגון אף משבח צעדים שנקטה הממשלה הקודמת אך בוטלו; המס על הכלים החד פעמיים והתקדמות לעבר מס פחמן. כלכליסט עם עיקרי הממצאים של דו״ח הארגון הבוחן את הביצועים הסביבתיים של ישראל בעשור האחרון.

גזי חממה

טביעת הרגל הפחמנית של ישראל גדלה בהתמדה במהלך השנים 2014-2020 אך החלה לרדת בשנים האחרונות. הן הפליטות הכוללות והפליטות לנפש של גזי חממה והן הפליטות לאוויר של מזהמים מרכזיים התנתקו באיטיות מהתמ"ג, בעיקר בשל ההחלפה המהירה של פחם בגז טבעי בתמהיל האנרגיה. ואולם, בארגון לא כוללים בניתוח את שנת 2022, בה לפי המשרד להגנת הסביבה מסתמנת מגמת שינוי של עלייה בפליטות.

לאורך השנים שיתוף פעולה בין-משרדי לקוי מנע יעדי שינוי אקלים שאפתניים יותר ופגע במאמצי הפחתת הפליטות ויישום החלטות הממשלה בנושא. משרדי הממשלה (למעט המשרד להגנת הסביבה) נטו לתעדף את היעדים המרכזיים באחריותם המיניסטריאלית על פני יעדי הפחתת פליטת גזי חממה. כתוצאה מכך, ישראל לא השיגה אף אחד מיעדי הביניים המגזריים לשנת 2020. הנסועה הפרטית גדלה ברבע במקום להיות מופחתת ב-20%. היעד להגדיל את היעילות האנרגטית ב-20% הושג רק במחצית הדרך, כאשר 60% מהכספים שהוקצו להשקעות בהתייעלות אנרגטית נותרו ללא שימוש. מגזר הייצור הוא המגזר היחיד שהפחית את צריכת האנרגיה שלו במונחים אבסולוטיים בעשור האחרון, ירידה שמוסברת בעיקרה על ידי מעבר מפעלי תעשייה לגז טבעי (לעתים קרובות עם יעילות תהליכית משופרת), וכן על ידי שיפורים טכנולוגיים. מגזר הבניינים בישראל פולט יותר ויותר, בין היתר בשל רגולציה לא מספקת של היבטים סביבתיים בבנייה חדשה, ופיתוח שכונות חדשות בצפיפות נמוכה.

ועדה בין-משרדית אמנם גיבשה ב-2012 תוכנית לאומית לצמיחה ירוקה, אך היא מעולם לא תוקצבה או אומצה, ועד היום ההשקעה בתשתית סביבתית ודלת פחמן נמוכה יותר מאשר ברוב מדינות ה-OECD. בשנת 2021 אימצה הממשלה תוכנית חדשה להפחתת פליטות גזי חממה אך יעדים אלה מפגרים בשאפתנותם מאחורי רוב המדינות החברות ב-OECD. יתרה מכך, ישנם סקטורים שכלל אינם כלולים בתוכניות הלאומיות. כך למשל החקלאות, סקטור האחראי ל-2.7% מפליטת גזי החממה. במאי 2022 אישרה הממשלה טיוטת חוק אקלים המעגנת את יעדי ההפחתה הכוללים של שינויי האקלים לשנת 2030 (אך לא יעדים מגזריים או להרחבת השימוש באנרגיה מתחדשת). עם זאת, ״הסיכויים לאימוץ החוק בכנסת אינם ברורים".

אנרגיה מתחדשת

ייצור החשמל הוא המקור הגדול ביותר לפליטות גזי חממה בישראל, המהווה 49% מהפליטות בשנת 2019, אך חלקה של האנרגיה מתחדשת בתמהיל האנרגיה בישראל הוא השני הקטן ביותר ב-OECD. למרות פוטנציאל אקלימי עצום לייצור חשמל סולארי, מקורות מתחדשים היוו 8% זעומים בייצור החשמל ו-5% מכלל אספקת האנרגיה בשנת 2021. ישראל צריכה לקדם ולהסיר חסמים אדמיניסטרטיביים עבור מתקני אנרגיה סולארית ולהאיץ שילוב של מקורות מתחדשים ברשת החשמל. חסמים של זמינות קרקע מוגבלת, אילוצי רשת ההולכה והליכי היתרים מכבידים.

תחבורה

התחבורה היא התורם השני בגודלו לפליטות גזי חממה אחרי חשמל (24% ב-2019). למרות זאת, פליטות הסקטור עלו ב-15% מאז 2010. התלות במכוניות בישראל גבוהה בשל התחבורה הציבורית הזמינה בצורה מוגבלת, לצד תכנון מרחבי לקוי שאינו כולל השקעה מספקת בתשתיות תחבורה ציבורית כדי להתאים לאזורי המגורים המתרחבים במהירות. בשנת 2021 דחה משרד האנרגיה את היעד שנקבע בשנת 2019 - לאסור יבוא של כלי רכב עם מנועים שורפי דלק החל משנת 2030 - בחמש שנים נוספות, ומשרד התחבורה טרם גיבש תוכנית מפורטת להפחתת פליטת גזי החממה בסקטור התחבורה. תכנית אסטרטגית, "פיתוח התחבורה הציבורית", פורסמה על ידי משרד התחבורה והאוצר בשנת 2012 אך לא יושמה במלואה. כדאי להבהיר כי מי שמממן לעת עתה מעבר לתחבורה ציבורית חשמלית, הוא המשרד להגנת הסביבה. זאת למרות שהתחום אינו נמצא תחת סמכותו, ותקציבו הדל בקושי מצליח לענות על מטלותיו ההולכות וגדלות.

משק המים

ישראל היא המשתמשת הגדולה ביותר במי קולחים ממוחזרים לחקלאות במדינות החברות ב-OECD; התפלה מבטיחה את אספקת המים לשתייה עבור התושבים. עם זאת, גם המים העיליים וגם מי התהום בישראל נותרו מזוהמים. ישראל עדיין צריכה לשדרג את תשתית הטיפול בשפכים שלה. בין היתר, היא לא עמדה ביעד שהציבה בעצמה: ביצוע טיפול שלישוני בשפכים (טיהור טוב יותר של השפכים לשימוש חוזר) בכל מכוני הטיפול בשפכים שלה. הזיהום החנקתי של מי התהום הנגרם משימוש נרחב בדשנים בחקלאות, נותר אף הוא בעיה ללא מענה מספק.

רגולציה

המסגרת הרגולטורית הסביבתית של ישראל מקוטעת ובחלקה מיושנת, אימוץ שיטות עבודה טובות ליישום החוקים הסביבתיים איטי, בעיקר בשל מחסור במשאבים. כך למשל, טיוטת חקיקה למניעת ותיקון זיהום קרקע נתקעה במשך שנים רבות בגלל התנגדות בממשלה, ונושא הבטחת הכספים לשיקום הסביבה המזוהמת נותר ללא פתרון.

מאז שנת 2010, לא חל כל שינוי מהותי בתהליכי הערכת ההשפעה הסביבתית של פרויקטים והעיסוק בכך נותר ״צר משמעותית״ בהשוואה לאיחוד האירופי. מספר קטגוריות של מתקנים (כמו למשל מתקנים כימיים מסוימים או חקלאיים, כמו גם מפעלים הממוקמים באזורי תעשייה), כלל אינם כפופים להערכת השפעה סביבתית. גם האכיפה של עבריינות סביבתית בישראל ״נותרה לא מספקת״, ופקחי המשרד להגנת הסביבה פועלים בעיקר בשל אירועים המתרחשים בשטח או תלונות, ופחות על רקע בדיקות יזומות.

הכנסות ממסים וסובסידיות לזיהום

מדינות עוברות לאנרגיה מתחדשת ומטילות מסי פחמן, אך סובסידיות הדלק של ישראל גדלו בעשור האחרון. אלו כוללות סובסידיות לצרכנים באמצעות הנחות במס בלו על סולר לאוטובוסים, מוניות ומספר קטגוריות רכב אחרות, כמו גם תמיכה ליצרני גז טבעי. ארגון ה-OECD קובע: ״יש להפסיק את הסובסידיות הללו, השקעה באנרגיה סולארית ורכבים חשמליים זקוקה להגדלה״.

מס הבלו על דלק מנוע הוא אמנם מהגבוהים מבין המדינות החברות ב-OECD, הן על בנזין והן על סולר. עם זאת, דלקים אחרים חויבו עד כה במס בשיעורים נמוכים מאוד. כמו במדינות אחרות החברות ב-OECD, מסים הקשורים לאנרגיה, לרבות מסים על דלק מנוע, מהווים את עיקר המסים הקשורים לסביבה (52%), ואחריהם מסי תחבורה (47%); מיסים הקשורים לזיהום משחקים רק תפקיד מינורי. לישראל יש את הנתח השני הנמוך ביותר (אחרי ניו זילנד) של מסי אנרגיה הקשורים לסביבה ב-OECD.

פסולת

ישראל מטמינה 80% מהפסולת שלה, בשל העדר מדיניות פסולת איתנה וגידול אוכלוסייה. לישראל אין עדיין מסגרת חקיקה ברורה לניהול פסולת או תוכנית לאומית מתכללת לכלכלה מעגלית. הכלים הכלכליים הקיימים לניהול פסולת אינם מספקים תמריצים מספקים לשינוי התנהגותי בציבור. הארגון מציין לטובה את המס שהטילה ממשלת השינוי על הכלים החד פעמיים ומבהיר כי הוא הראה ׳תוצאות חיוביות מוקדמות׳, אך צעד זה כידוע בוטל על ידי ממשלת נתניהו. בנוסף, כשייצור הפסולת בישראל הולך וגובר, היטל ההטמנה על הרשויות המקומיות אינו גבוה מספיק כדי לתמוך ביעד של הפחתת הטמנת הפסולת העירונית כאחוז מהנפח הכולל מ-80% ב-2021 ל-20% עד 2030. שיעורי הטמנה גבוהים והפרדה לקויה של פסולת ביולוגית תורמים כולם להפיכת מגזר הפסולת של כ-8% מפליטת גזי החממה החממה בישראל, לעומת כ-3% בממוצע ב-OECD.

אקלים טק

למרות שישראל היא טריטוריה פורה לחדשנות, סטארט-אפים בטכנולוגיה סביבתית ("קלינטק") מתמודדים עם אתגרים בהיענות למכרזים ירוקים. ״ישראל צריכה ליישם קריטריונים למעגליות ברכש ציבורי ירוק, לשלב מודלים עסקיים שונים במכרזים ולבנות יכולת בניהול חוזים והגדרת מכרזים״.

משבר האקלים

ישראל חשופה מאוד להשפעות שינויי האקלים. בשנים האחרונות, אירועי מזג אוויר קיצוניים היו תכופים יותר ונמשכו זמן רב יותר, כולל שנים שהיו רטובות במיוחד או יבשות במיוחד. אילו העולם ימשיך בהתנהלות של עסקים כרגיל ולא יוריד באופן דרסטי את פליטות גזי החממה, הטמפרטורה הממוצעת בישראל תעלה בעד 4.4 מעלות עד סוף המאה, ו-60% מהימים יכולים להיות "ימים חמים". כמות המשקעים השנתית הכוללת צפויה לרדת ב-25%, פני הים בים התיכון צפויים לעלות ב-0.5 מטר בשנת 2050 וב-1.0 מטר עד 2100.

בשנת 2018 הממשלה הקימה מינהלת להסתגלות לשינויי אקלים תחת המשרד להגנת הסביבה כדי לגבש אסטרטגיות ותוכניות פעולה להגברת חוסנה של ישראל לשינויי אקלים ולפתח כלי הסתגלות. עם זאת, למנהלת חסרים משאבים וסמכויות. לעת עתה משרדים ויחידות סמך המגבשים מתודולוגיות ניהול סיכונים בתחום שינוי האקלים (כך למשל משרד החקלאות ורשות המים), עושים זאת ללא תיאום, למרות חפיפת הנושאים. בארגון מציינים כי ״אף גוף כלכלי ממשלתי או גוף שאחראי לתחזיות מאקרו כלכליות בישראל עדיין לא העריך את הנזקים וההשפעות ארוכות הטווח של שינויי האקלים על הכלכלה הישראלית״.

זיהום אוויר קטלני וגבוה

פליטת כל מזהמי האוויר המרכזיים יורדת בהתמדה במהלך העשור האחרון עקב שריפת פחם מופחתת ויישום חוק אוויר נקי משנת 2011. עם זאת, החשיפה של אזרחי ישראל לזיהום חלקיקי (הקובע את התחלואה והתמותה מזיהום אוויר), היא מהגבוהות ביותר במדינות ה-OECD, ואוכלוסיית המדינה חשופה לרמות זיהום אוויר העולות באופן משמעותי על ערכי היעד המוגדרים בחוק אוויר נקי הישראלי. זה גורם ל-2,500 מקרי מוות בטרם עת בשנה עם עלויות עקיפות שנתיות של כמעט 7 מיליארד דולר. המשרד להגנת הסביבה מעריך ששריפת דלקים מהווה יותר מ-70% מהעלויות שנגרמות מזיהום אוויר.

רמות תחמוצת החנקן מדאיגות נמצאו במרכז הארץ, בעיקר בתל אביב ובראשון לציון. הרמות הגבוהות ביותר של אוזון בגובה פני הקרקע נצפות בגליל העליון, וכן במדבריות יהודה, הערבה והנגב. במפרץ חיפה ישנה הפחתה של 56% בפליטות תעשייתיות אך האזור נותר מוקד זיהום אוויר רציני בשל ריכוז התעשייה הפטרוכימית בעיר. למרות זאת, ישראל לא מיישמת המלצה שניפק הארגון בשנת 2011, ואין לה תוכניות מיידיות להכניס מסים על מזהמי אוויר. ״הממשלה נרתעת מלהטיל חיוב רק על מזהמים בודדים ממקורות נייחים גדולים ובינוניים האחראיים לפחות ממחצית מפליטות האוויר״, מסביר הארגון. זאת, למרות שהמדינה מחוייבת לעשות זאת במסגרת חוק אוויר נקי.

טבע תחת איום

הגידול המשמעותי בפיתוח יישובים חדשים ותשתיות, משפיע על המגוון הביולוגי יותר מתמיד. יותר מיני יונקים מאוימים בישראל מאשר בכל מדינה אחרת החברות ב-OECD. גם מיני צמחים ובעלי חיים זרים פולשים גורמים להשפעה שלילית משמעותית על המגוון הביולוגי והמערכות האקולוגיות. שינויי האקלים יפעילו לחץ נוסף על המגוון הביולוגי באזור בעוד שלמדינה אין גישה ממשלתית כולה לשילוב שיקולי המגוון הביולוגי במדיניות מגזרית. אסטרטגיית המגוון הביולוגי הלאומי משנת 2010 מעולם לא יושמה, ותוכנית פעולה בנושא נותרה על המדף גם ב-2017 בשל בגלל מגבלות התקציב של המשרד להגנת הסביבה. תוכנית חדשה הייתה אמורה להיות מוגשת לקראת יישום בסוף 2022. במשרד להגנת הסביבה אומרים כעת כי התוכנית החדשה ״תוצג לשרה בשבועות הקרובים״.