הסודות, המחבואים והתרגילים בתקציב המדינה

חודש תקציבי. ביום שני יתחיל כנס הקיץ של הכנסת. בחודש הראשון שלו הממשלה אמורה להתמקד בהעברת תקציב המדינה ולא בהפיכה המשטרית. הסיבה העיקרית לכך היא שאם התקציב לא יעבור עד ה-29 במאי, הממשלה תיפול. סיבה נוספת היא שאין דבר שמייצב ממשלות כמו העברת תקציב. ראשית, לא צריך לריב על התקציב שנתיים (או שנה וחצי). ושנית, יש סיבה טובה לשמור על הממשלה כדי למנוע שקואליציה אחרת תעביר תקציב אחר.

תקציב מנותק מהמציאות. קשה לזכור אבל עד 2009 היה נהוג להעביר פה תקציב כל שנה. התקציב הדו שנתי שהוא השיטה הרווחת מאז נובע מהקושי ההולך וגובר להחזיק קואליציה הוא מיועד ליצור מצב שרבים על התקציב פעם בשנתיים במקום פעם בשנה. המשמעות שלו היא שהתקציב של השנה השנייה מתוכנן על סמך תחזיות כלכליות שיכולות להתהפך לגמרי. לכן הונהג גם נוהלך של תקציב התאמות שאותו מתכוונת הממשלה לעגן בחוק.

ביחד אבל בנפרד. התקציב הוא אמצעי הפיקוח העיקרי של הכנסת על הממשלה ולכן חוק יסוד: משק המדינה קובע שצריך להעביר תקציב כל שנה. כדי לעקוף את זה העבירו הממשלות הוראת שעה (חוק זמני) שמתקנת את חוק היסוד. הוראת שעה שמתקנת חוקה זה כמו להתחתן באופן זמני. ב-2017 בג"ץ הבהיר שלא ייתן לעשות את זה יותר. הממשלה עברה לתרגיל חד: היא מאשרת שני תקציבים באותו יום.

סוד התקנות הנעלמות. סכומי התקציב מאורגנים בסולם של: סעיפים, תחומים, תוכניות ותקנות. מה שנהוג לכנות סעיף הוא תוכנית. הכנסת מאשרת את הקציב כשהיא רואה את התוכניות ולא את התקנות. כיוון שחלק גדול מסדרי העדיפויות נקבעים ברמת התקנה, חברי הכנסת לא מאשרים בעצם את התקציב האמיתי.

כסף לקומבינות. דו"ח מבקר המדינה משנת 2018 גילה ש-42 תוכניות תקציביות מתוקצבות באופן קבוע בתקצוב יתר והן משמעות להעברת תקציב לשימושים אחרים, כלומר מדובר ברזרבות סמויות. התקציבים הועברו ל-120 תוכניות אחרות במהלך שנה. השיטה הזו מיועדת בין היתר לכיסוי תקציבים פוליטיים. ח"כ לשעבר סתיו שפיר, שעמדה בראש ועדת השקיפות של הכנסת, בנשים 2019-2015 טענה שהיקף הרזרבות הסמויות הוא 20-15 מיליארד שקל, "כסף שהאוצר שומר בצד לכל מיני קומבינות"

בסיס לשינויים. ברגע שהתקציב מאושר ועדת הכספים מתחילה לשנות אותו ובמהלך השנה תאשר מאות רבות של שינויים. לפי מסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בשנים 2016–2019 היה היקף השינויים 39-23 מיליארד שקל בשנה. אחת הסיבות לריבוי השינויים היא שרמת הפירוט של התקציב הישראלי גבוהה יחסית לעולם. ובכל זאת מספר התקנות הצטמצם בכמעט 60% מ-9,200 ב-2005 ל-3,800 ב-2021. בנוסף מועברים מדי שנה כ-25 מיליארד שקל כעודפים שמשרדי הממשלה לא הספיקו לנצל לשנה הבאה. אחת הסיבות העיקריות לכך שלא הצליחו לנצל היא שהכסף מגיע מאוחר מדי.

סדרי עדיפויות חשאיים. לפני אישור כל תקציב מגיע האוצר לסיכום על כל משרד. הסיכומים האלה הם אולי המסמך בה"א הידיעה שמאפשר לבוחר לדעת מה סדרי העדיפויות האמיתיים של שרי הממשלה. למרות זאת האוצר מסרב לפרסם אותם. בתשובה לעתירת חופש המידע שהגישו "כלכליסט" והתנועה לחופש המידע טען נציג המדינה שמדובר במסמכי עבודה לא סופיים ולא מחייבים ולכן אין חובה לחשוף אותם.

בכבלי הנומרטור. ב-2017 הוכנס כלל לתקציב כלל הנומרטור שמחייב את הממשלה להראות מקור תקציבי לכל חוק חדש לשלוש השנים הבאות. הנומרטור מגביל מאוד את יכולת חברי הכנסת לחוק חוקים תקציביים ומסייע מאוד לאגף התקציבים לאכוף ריסון תקציבי. יו"ר ועדת הכספים ח"כ משה כפני מיהדות התורה אמר עליו: "עשו לנו תרגיל עלוב כדי למנוע חקיקה חברתית. זה טריק פוליטי ממדרגה ראשונה".

שוויון זה לחלשים. ב-1992 הועבר תיקון לחוק יסודות התקציב שקבע שכל תמיכה שמחלקת המדינה תעשה לפי תבחינים שוויוניים. מהחוק הוחרגו שתי רשתות החינוך המפלגתיות החרדיות, החינוך העצמאי של אגודת ישראל ומעין החינוך התורני בני יוסף של שנקבע שיקבלו תקציב כמו חינוך ממלכתי למרות שהן חינוך פרטי. ב-2006 דחה בג"ץ, שכביכול אף פעם לא פוסק נגד החרדים, עתירה לביטול הסעיף המפלה, בטענה שכך רצה המחוקק.