דו"ח: משך ההליך הפלילי בישראל כפול מהממוצע העולמי

ההליך הפלילי בישראל ארוך באופן ניכר בהשוואה למדינות מקבילות, וכפול מהממוצע העולמי – כך עולה מדו"ח ביניים של ועדה משותפת למשרד המשפטים, הנהלת בתי המשפט והמשטרה שהוקמה במחצית השנייה של 2022 לצורך עריכת מחקר אדיר ממדים ראשון מסוגו. החוקרים בחנו כ־70 אלף תיקים פליליים שנוהלו בשנים 2022-2017, הצליבו נתונים מהמשטרה, הפרקליטות והנהלת בתי המשפט, וראיינו כ־100 גורמים שונים. המחקר עסק במקטע שבין מסירת תיק החקירה לגוף התובע ועד קבלת גזר דין (לא כלל תיקי מעצר, תחבורה ונוער).

מטרת ועדת ההיגוי, שבראשה עומד נשיא בית המשפט המחוזי בתל אביב השופט גלעד נויטל, היא לפעול בשיתוף הגורמים הרלוונטיים לקיצור וייעול ההליך תוך שמירה על זכויות הנאשמים – "על רקע תחושה הולכת וגוברת בשנים האחרונות כי ההליך הפך ארוך באופן הפוגע באפקטיביות שלו וגורם לעינוי דין", כפי שכותבת הוועדה בדו"ח. מדובר בפרויקט שמכנס לראשונה את ראשי הגופים השונים וכולל נציגים מהסנגוריה הציבורית, פרקליטות המדינה, התביעה המשטרתית, הנהלת בתי המשפט, מחלקת ייעוץ וחקיקה (פלילי) וחטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה במשרד המשפטים.

במחקר נמצאו 11 צווארי בקבוק מרכזיים בשלבים השונים של ההליך – מהכנת כתב האישום עד תום המשפט. נמצא שההליך השיפוטי הפלילי – החל מהגשת כתב האישום עד סיום הטיפול בתיק בערכאה ראשונה – נמשך כ־16 חודשים בממוצע וכ־21 חודשים בממוצע אם מוסיפים את שלב הכנת התיק בתביעה. בכשליש מהתיקים ההליך נמשך עד שנה, בשליש עד שנתיים, ובשליש ההליך מתארך יותר משנתיים. בקבוצה זו 14% מהתיקים הפליליים נמשכו יותר משלוש שנים ו־5.5% יותר מארבע שנים.

ב־15% מהתיקים נשמעות עדויות ומוגשות ראיות (בהליך הוכחות חלקי או מלא). במקרים שבהם נוהל הליך הוכחות מלא משך זמן התיק, למשל בשנים 2022-2021, התארך הטיפול בתיק לממוצע של כ־33 חודשים, כולל שלב הכנת כתב האישום. בתקופה זו התקיימו יותר מ־13 דיונים בממוצע בכל תיק. כאשר לא נוהלו כלל הוכחות, ב־85% מהתיקים הפליליים, התהליך ארך כ־20 חודשים בממוצע באותן שנים.

בשלב הכנת כתב האישום צווארי הבקבוק הם השלמות חקירה (חמישה־שישה חודשים בממוצע) ושלב השימוע (כשבעה חודשים בממוצע); בשלב המקדמי העיכובים נגרמים מדחיות של דיונים בשל אי התייצבות הנאשמים; מעיכובים בשל הסדרת ייצוג, דחיות בשל נסיבות אישיות, המתנה להעברת חומרי חקירה, פער גדול בין דיונים מקדמיים (כשלושה חודשים בין דיון לדיון ותקופה דומה בין הגשת כתב האישום לדיון הראשון בתיק וכשבעה חודשים בממוצע בין מיצוי השלב המקדמי לתחילת ההוכחות), דחיות מרובות למיצוי האפשרות להגעה להסדר טיעון; בשלב של בירור האשמה צווארי הבקבוק הם המתנה ארוכה לשלב ההוכחות, פערים גדולים בין דיונים והמתנה ארוכה לתסקיר שירות מבחן לעונש.

נשיא בית המשפט המחוזי, השופט גלעד נויטל. עומד בראש ועדת ההיגוי | צילום: שאול גולן

בממוצע שלב הכנת תיק לכתב אישום נמשך כחמישה חודשים, שלב טרום בירור האשמה (שלב מקדמי) כ־11 חודשים, ובתיקים בהם מתקיימים דיוני הוכחות יש המתנה נוספת של כשבעה חודשים בממוצע עד לתחילתם. משך שלב ההוכחות הוא כ־10.3 חודשים ושלב גזירת הדין נמשך כחמישה חודשים.

על פי דו"ח הביניים, העיכוב המשמעותי ביותר הוא בשלב המקדמי של טרום בירור האשמה. חלק ניכר מהעיכובים בשלב זה הם "טכניים" בעיקרם, כך שלכאורה ניתן למנוע אותם בלי לפגוע בטיב ההליך או בזכויות המעורבים. אי התייצבות נאשמים לדיון הוא השכיח ביותר ובעל משך העיכוב המרבי. בין השאר נמצא שבכמחצית מהתיקים המוגשים לבית המשפט השלום חל עיכוב של כחצי שנה לצורך איתור הנאשם וזימונו, דבר שניתן לפתור באמצעות הבניית תהליך סדור באמצעים סבירים.

עוד עלה כי משך הטיפול בתיקים פליליים המוגשים לבתי משפט השלום ארוך יותר ממשך הטיפול בתיקים הפליליים המוגשים לבתי משפט המחוזיים. זאת אף שהתיקים המוגשים לשלום הם בעלי מורכבות נמוכה יחסית, ולמרות שיעור גבוה יותר משמעותית של הסדרי טיעון.

מספר הדיונים המתקיימים בתיקי המחוזי גבוה הרבה יותר, 12 בממוצע, ממספר הדיונים בתיקי השלום, כחמישה דיונים בתיקי פרקליטות ו־3.5 בתיקי תביעות משטרתיות. היחס הזה נשמר הן בתיקים שבהם מתקיימים הליכי הוכחות והן בתיקים שנסגרים ללא ניהול הוכחות. הסיבה לפער הזה היא העומס הרב המוטל על בתי משפט השלום (94.5% מהתיקים הפליליים מוגשים לערכאות השלום השונות, 5.5% למחוזיים) והמחסור בשופטים - לידיעת שר המשפטים יריב לוין, שמעכב את כינוס הוועדה לבחירת שופטים.

בנוסף לכך נמצאו הבדלים משמעותיים בהימשכות ההליך הפלילי בין המחוזות השונים, בעיקר בתיקי התביעה המשטרתית, שהם המסה הגדולה של התיקים הפליליים שהוגשו: 20 חודשים בממוצע רב־שנתי במחוז תל אביב; 19.4 חודשים במחוז ירושלים; 17.2 חודשים במחוז דרום; 13.9 חודשים במחוז מרכז; 12.9 חודשים במחוז חיפה; ו־10.4 חודשים במחוז צפון.

בדו"ח מציינת הוועדה ש"הבדלים אלו יכולים להצביע על פוטנציאל שיפור מצד אחד ומהצד השני על עומסים שונים בין בתי המשפט". לעומת זאת, בתיקים שהוגשו הן לשלום והן למחוזי על ידי הפרקליטות במחוזות השונים לא נמצאו הבדלים משמעותיים במשך זמן ניהול התיקים מרגע הגשת כתב האישום.

בעקבות ממצאי המחקר, שבוצע על ידי חברת שלדור, הקימה הוועדה צוותי עבודה ממוקדים בנושאים הבאים: צוות בשלות תיק לדיון ראשון - שמטרתו להביא לכך שתיק יגיע לדיון ראשון בפני שופט כשהוא "בשל" לדיון מהותי, ובכלל זה כשנאשם זומן לדיון, מונה סנגור וחומר החקירה הועבר להגנה; צוות ניהול אפקטיבי של ימי המוקד – שנועד לגבש המלצות לטיוב ימים מרוכזים המתקיימים בבית המשפט לדיונים בתיקים פליליים; צוות נתונים ולוח בקרה – שנועד להציע לוח בקרה הכולל פורטל נתונים הנוגעים להליך הפלילי מכלל הגופים השותפים ומאפשר בחינה וניתוח שלהם בדגש על המשכיות שיתוף הנתונים בין הגופים; וצוות תסקירים לעונש – שמטרתו קידום תהליך ארגוני־אסטרטגי בשירות המבחן למבוגרים לצורך ניהול אפקטיבי של תסקירי שירות המבחן לעונש.

בנוסף לכך החליטה הוועדה על עריכת מחקר המשך שישמש לבדיקה מעמיקה וטיפול בצווארי בקבוק נוספים שזוהו המאריכים את ההליך שלא לצורך. חלק מחברי ועדת ההיגוי סבורים שתת־שימוש בהליכי גישור פלילי והתארכות הליכי ההוכחות, בעיקר ב"מגה תיקים" מרובי נאשמים, הם צווארי בקבוק משמעותיים בהליך הפלילי המחייבים המשך בחינה וליבון. עוד הוסכם בין חברי הוועדה כי כל גוף יפעל בהתאם לתוכנית לקידום הנושאים שבאחריותו וכי הוועדה תמשיך ללוות גם את ביצוע והתקדמות התוכנית שתגובש.

מנכ"ל משרד המשפטים איתמר דוננפלד מסר כי "רק שילוב ידיים של כל הגורמים השותפים להליך הפלילי יכולה להביא לאיתור הבעיה האמיתית בהליך, ובמובן זה זו הצלחה גדולה. אני מקווה כי גם בשלבים הבאים ובמימוש הצעדים המעשיים בהתאם להמלצות הוועדה נוכל להביא בשורה לציבור".