מה עושות הרשויות למבנים המסוכנים בישראל?

מבנים מסוכנים רבים פזורים ברחבי הארץ. הם בנויים מלפני שנים רבות. לפי מיפוי של התאחדות הקבלנים בישראל משנת 2017, כ-80 אלף בניינים שבהם כ־300 אלף דירות נבנו לפני שנות ה־50 והם צריכים לעבור הליך של שיקום לרבות בדרך של הריסה ובנייה מחדש. בלאי וחוסר תחזוקה הולם לאורך השנים, מעמידים מבנים אלה בסכנת קריסה ממשית תוך סיכון חיי הדיירים שמתגוררים בהם.

הדין בישראל מעניק לרשויות המקומיות ולדיירים שני מסלולים לפעולה: הראשון הוא ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה לטיפול במבנה לשימור שהוא מסוכן, והשני הוא אישור תכנית לחיזוק הבניין לפי תכנית המתאר הארצית תמ"א 38, לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. במציאות, מימוש שני המסלולים האמורים מורכב, ארוך וסבוך. כתוצאה מכך הרבה מבנים מסוכנים נשארים עד היום ללא פתרון וללא טיפול.

באשר למסלול הראשון, לפי התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, אם סברה הוועדה לשימור אתרים של הרשות המקומית (ועדה שצריכה לקום בכל רשות מקומית), על-פי חוות דעתו של מהנדס הרשות, כי לבניין המיועד לשימור נשקפת סכנה ממשית של הרס, רשאית הוועדה לדרוש מן הבעלים של הבניין לבצע עבודות אחזקה בבניין תוך תקופה שייקבע, ואם הבעלים לא ביצעו את העבודות, רשאית הרשות המקומית לבצע את העבודות החיוניות והבעלים יחויבו בהוצאות הרשות אם היא החליטה לדרוש אותן מהבעלים. הקושי בהסדר זה נעוץ בראש ובראשונה בכך שהוא על אתרים שהוכרזו כאתרים לשימור בלבד. הסדר זה לא חל על מבנה שאינו לשימור גם אם הוא ישן מאוד וגם אם הוא מסוכן. בנוסף, גם בבניינים לשימור, ברוב המקרים, הבעלים שמקבלים דרישה לחיזוק הבניין מהרשות המקומית, לא עושים דבר. הסיבות לכך, מגוונות, ובין השאר, חוסר יכולת כלכלית וחוסר אמצעים, חוסר הבנה בתהליך, היעדר שיתוף ותיאום בין הדיירים וגם היעדר תמריץ כלכלי לבעלים למלא אחר דרישת הרשות המקומית. מצדן, הרשויות לא ששות לקחת את המושכות במקום הבעלים ולבצע את החיזוק במקומם, ואפילו נוצר רושם ולו לכאורי שהרשויות מנפיקות את ההכרזה על המבנה כמבנה מסוכן אך כדי לצאת ידי חובה ושההכרזה נועדה להגן על הרשות המקומית אם תוגש נגדה תביעה בגין מסוכנות הבניין או קריסתו בפועל.

עו"ד קייס נאסר שותף במשרד עו"ד מ. פירון | צילום: יח"צ

גם מסלול תמא 38 לא נותן מענה לכל המבנים המסוכנים. לפי התמא אגב חיזוק הבניין יזכה היזם בבניית דירות נוספות בבניין, אותם יוכל לשווק ולמכור ולהפיק רווח, בנוסף להטבות בתחום המיסים והיטלי ההשבחה. זהו התמריץ הכלכלי שמבטיחה התמ"א ליזמים ולקבלנים על מנת לגייס אותם למלאכת חיזוק המבנים הישנים בישראל. דיירי הבניין מסכימים שהיזם יזכה ברווח זה בתמורה לחיזוק הבניין שלהם, מאחר והם עצמם אינם מסוגלים לבצע את פרויקט החיזוק. לפיכך, קידום תכנית חיזוק לבניין מסוכן לפי תמ"א 38 מצריך שיתוף פעולה בין הדיירים והיזם ותמיכה של הרשות המקומית. אולם, הפרויקט יכול להיעצר מקום בו האינטרס הכלכלי של היזם לא ניתן למימוש במלואו. הכוונה למקרים שבהם ועדת התכנון לא מאשרת את מלוא הבינוי שהיזם מבקש אגב חיזוק המבנה. לעיתים הבינוי חורג מסל זכויות הבניה המקסימלי שתמ"א 38 מעניקה, ולעיתים אחרות הצורך בשימור הבניין או הגבלות הנוגעות לתשתיות העוברות בסביבת הבניין לא מאפשרים את הבינוי המוצע על ידי היזם. במקרים כאלה, גם כאשר היא עצמה מודעת למסוכנות הבניין, ועדת התכנון המקומית מסרבת לאשר את פרויקט החיזוק. מנקודת המבט של היזם מדובר בפגיעה בכלכליות הפרויקט וברווח שתכנן לקבל מביצועו, ובכך מתבטל התמריץ הכלכלי שהניע אותו לקדם את הפרויקט. בסכסוך תכנוני-כלכלי זה בין היזם לוועדת התכנון, הופכים הדיירים למעין "אסירים" והשעון הביולוגי של הבניין ממשיך לתקתק. מטעמים אלה הרבה פרויקטים של חיזוק מבנים נעצרים, והדיירים מוסיפים לחיות בצל סכנת חיים.

המצב בישראל שונה במידה רבה ממדינות אחרות בעולם. באנגליה למשל ובמדינות המשפט המקובל, חובת חיזוק הבניין היא תמיד של הבעלים, אולם במקרה של סכנה מיידית לקריסת הבניין הרשות המקומית חייבת לטפל במהרה והיא תוכל בהמשך לדרוש את ההוצאות שלה מהבעלים. במקרה של סכנה קיימת אך לא מיידית הרשות יכולה לפנות לבעלים לבצע את התיקון הדרוש בתקופה שתקבע, ואם דרישתה לא מקבלת מענה היא רשאית לפנות לבית המשפט לקבל צו שיפוטי המחייב את הבעלים בביצוע הדרוש.

מוצע לאמץ אבחנה זו גם בישראל, במובן זה שמקרה של סכנה מיידית תפעל הרשות המקומית בעצמה ותפעל גם מול הבעלים לשם מילוי חובתם בתחזוקת הבניין שלהם. הסדר זה מצריך יצירת מנגנון שיעניק את התקציבים הדרושים לרשויות המקומיות או לדיירי הבניינים לשם שיקום וחיזוק הבניינים, בהינתן המצב הכלכלי הקשה של הרשויות המקומיות בישראל והאזרחים בכלל. במצב הנוכחי הרשויות ומשרדי הממשלה הרלוונטיים לא עושים די. ישנה תופעה של גלגול אחריות מרשות לרשות, בצורה שאינה מפנימה את חומרת וגודל התופעה של מבנים מסוכנים. נדרש לפעול ללא דיחוי ובשקידה ראויה. האסון הבא הוא עניין של זמן.

מאת קייס נאסר ד"ר במשפטים מאוניברסיטת תל- אביב, ועו"ד שותף במשרד עו"ד מ. פירון ושות' (kaisn@firon.co.il )

d&b – לדעת להחליט