עוד צעד במהפכת הרגולציה: "חלוקת ציונים לרגולטורים"

ארבעה שבועות בלבד חלפו מאז פרסום המדריך הממשלתי לגיבוש הרגולציה - כלי עוצמתי חדשני, ורשות האסדרה הממשלתית מטילה פצצה נוספת. לאחרונה פרסמה הרשות פרמטרים לדירוג רגולציה חדשה בישראל. הרשות שמנטרת את זרם הרגולציה הישראלית ומבקרת את איכות התהליכים המגבשים אותה, יצרה הנחיות לפיהן היא תבחן, תיתן ציון ותאשר רגולציה חדשה של כמעט כל הרגולטורים בישראל שכפופים לביקורת שלה. למרות שמדובר בהנחיה לרשות עצמה, למעשה היא מופנית לכל הרגולטורים בישראל ונועדה לחנך אותם לנסח רגולציה חדשה בהתאם לסטנדרטים שהיא מכתיבה. לכאורה מדובר במסמך משעמם עד לזרא. הוא מלא בגרפים, משקולות ונוסחאות מסובכות שלא אומרים דבר לאדם הפשוט. למעשה, ההנחיות החדשות צפויות לזעזע את מכונת הביורוקרטיה והרגולציה הממשלתית בישראל ולשנות את דרכי עבודתן לתמיד.

ההנחיה תייצר כאב ראש לרגולטורים שיידרשו מעתה לנסח כל תקנה, חוזר ונוהל שלהם תוך התחשבות במצב הרגולציה בעולם המערבי, לבדוק עלות-תועלת, לגבש חלופות ראויות, לנתח אותן ולפעמים גם לנמק את החלופה שנבחרה תחת בקרה של רשות האסדרה. כאילו לא די בכך, יהיה בכוחה של הרשות לעכב את כניסתה לתוקף של כמעט כל רגולציה חדשה ואף לבטלה לפי הצורך, במידה שלא תקבל ממנה ציון "עובר". חשוב מכך, חוות הדעת של רשות האסדרה תפורסם לעיון הציבור. מבלי שזו הייתה כוונתה, רשות האסדרה מסייעת בכך למפוקחים, בעלי עניין והציבור לבלום, כבר בשלב גיבושה, רגולציה לא איכותית, לא יעילה או לא ישימה בענפים כמו בנייה, תיירות, שוק ההון, ביטוח, בריאות, מזון ועוד.

ניקח לדוגמא את ״נוהל לרישום מזון חדש״ של משרד הבריאות משנת 2005, לפיו מוצרים המיוצרים באירופה בטכנולוגיה שלא קיימת בישראל מוגדרים כ"מזון חדש". מדובר בחסם יבוא משמעותי שמחייב את היבואן בבניית תיק מקצועי מורחב וזמן המתנה לקבלת האישור נמרח על פני חודשים רבים, אם לא שנים, בשל זמינות נמוכה לדיונים של דרג מקצועי במשרד הבריאות ודרישותיו למידע, גם סודי, מהיצרן שלא מתלהב לספקו. כתוצאה מכך מגוון המוצרים עבור הצרכן הישראלי נפגע משמעותית. אם משרד הבריאות היה מבקש להתקין נוהל זה אחרי עתה, היה עליו להסביר תחילה למה לדרוש תהליך כזה, כאשר המוצר כבר מיוצר ומאושר באיחוד האירופי ועומד בדרישות האיכות הבינלאומיות, כיצד נוהל זה מקדם את בריאות הציבור ולמה מה שטוב לרגולטור האירופי לא טוב לישראלי. מעבר לכך, משרד הבריאות יצטרך להציג מספר חלופות בהתחשב בעלות-תועלת שלהן ולאור מדיניות ניהול הסיכונים, וכל זאת תוך התבססות על נתונים וראיות. ספק אם רגולציה כזו הייתה מקבלת ציון "עובר" של רשות האסדרה, כך שאפשר והרגולציה הייתה נעצרת.

עו"ד איתן צפריר | צילום: יח"צ פירון

סטייה מהסטנדרט שיצרה הרשות מייצרת חשיפה משפטית ועשויה להביא לביטולה של הרגולציה על ידי בית המשפט. מדובר בחדשות מסעירות לכל חברה וארגון שמושפע או כפוף לרגולציה ממשלתית, שכן כעת יש בארגז הכלים שלהם כלים חדשים להיאבק על עמדתם וצדקתם. הדבר גם עשוי להרתיע רגולטורים מקביעת רגולציה שיש לה סיכוי להיפסל. חוות הדעת והציונים שרשות האסדרה תיתן לרגולטורים על הצעותיהם לרגולציה צפויים לעורר טענות ועילות משפטיות חדשות בנוגע לסטנדרט הרצוי של הרגולציה בפן המהותי והדיוני כאחד. למשל, מכיוון שהרגולטור מחויב לבדוק ולנתח את המצב הקיים (שחקנים מרכזיים, רגולציה קיימת במגזר וכד'), המידע שיתקבל ברשות האסדרה, ויהיה גלוי לכול, יכול לשמש מפוקח כדי לעורר טענה בנוגע לנטל הרגולציה המוטל עליו לעומת מפוקח אחר במגזר שלו או במגזר אחר.

דירוג רגולציות באמצעות ציונים על-ידי הרשות הוא עוד נדבך חשוב בדיני האסדרה, יחד עם חוק עקרונות האסדרה שנחקק בשנת 2021, והמדריך הממשלתי לרגולציה שפורסם בדצמבר 2023. בחודשים הקרובים עומדים לצאת לדרך שני חלקים נוספים שאמורים להשלים את בניית התשתית המקצועית הכוללת של המהפכה. עד אמצע פברואר 2024 יידרשו הרגולטורים להגיש לרשות את התוכניות השנתיות שלהם לאסדרה, בהן יפורטו כל מהלכי הרגולציה שבכוונתם ליזום, להציע, לקבוע, לבחון מחדש או לבטל בשנת 2024. התוכניות יכללו הצעות לשינויי רגולציה בכל מדרג נורמטיבי לרבות בחקיקה ראשית, חקיקה משנה, נהלים, חוזרים, נוסחים כלליים של רישיונות ועוד. ביוני 2024 יחויבו כל הרגולטורים להעביר את כל הרגולציות החדשות הניתנות לאכיפה מנהלית או פלילית (מרמת תקנות ומטה) למאגר הרגולציה הממשלתי שיהיה פתוח לציבור. מדובר במיפוי ופרסום של כל רגולציה חדשה בכל רמותיה הנורמטיביות במקום אחד, נגיש, שקוף ומקוון. בכך הרפורמה הרגולטורית תגיע להבשלה מלאה ותהפוך את רשות האסדרה הממשלתית ל"רגולטור על" של הרגולטורים בישראל.

חוק עקרונות האסדרה והכלים שפיתחה הרשות ליישומו מקבעות את ההכרה, כי האסדרה הפכה להיות מקצוע ותחום ידע להתמחות בו, עם מתודולוגיה וכלי פעולה הדורשים לימוד מעמיק והתמחות. לא מספיק להכיר ולהתמחות בתחום מסוים של רגולציה כמו ביטוח, שוק ההון, בנקאות או בריאות. מתוקף השינויים המפליגים הללו נולד בימים אלו ממש תחום משפט חדש- דיני האסדרה. מי שעיסוקו בתחום רגולציה ספציפי ומבקש לקדם או להתנגד לשינויים, ימצא עצמו מול רגולטורים הנאלצים לנווט בין כללים שטרם התנסו בהם והמחייבים אותם לסטנדרטיזציה מאתגרת, לחשיבה חדשה, לשפה חדשה ולעולם מושגים חדש.

ניתן לומר, שמצד אחד תהליכי הרגולציה החדשים מגבירים את הוודאות המשפטית ואסדרתית, משפרים ומייעלים את הציות לה, אך מנגד מדובר גם בתחילתו של תהליך ניסוי וטעיה עצים, ארוך ובלתי צפוי, שפוגם בוודאות המשפטית והעסקית כיוון שאין איש יודע כיצד יסתיים ומה יהיו תוצאותיו.

עו"ד איתן צפריר הינו שותף במשרד עורכי דין פירון , המתמחה ברגולציה

d&b – לדעת להחליט