הפיל שבחדר: כיצד יתמודדו באוצר ובצה"ל עם עלויות העתק של המילואים?

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס) פרסמה השבוע נתונים מעודדים על שוק העבודה לנובמבר: בחודש השני למלחמה ירד מספר הבלתי מועסקים ב־16.5 אלף מרמת אבטלה של 3.4% ל־3% בלבד, ויתר על כן, מספר הנעדרים ממקום עבודה עקב המלחמה ירד ב־37.7 אלף. לפיכך שיעור האבטלה המורחב, שכולל מובטלים "רגילים" ואת מי שלא עבדו בגלל המלחמה, ירד מ־9.6% ל־8.5%, כאשר כמעט שני שליש מהם (כ־64%) שייכים לקטגוריה של עובדים שלא מגיעים למקום עבודתם בגלל המלחמה.

עם זאת, הנתון הבולט ביותר בסקירה קשור לסיבות המסבירות מדוע אותם עובדים לא הגיעו לעבוד: אם באוקטובר רק 15% מהם לא עבדו בגלל ששירתו במילואים, השיעור הזה הוכפל ליותר מ־30% בנובמבר. זאת ועוד, יותר מ־46% מהגברים שנעדרו מהעבודה הסבירו זאת בשירות המילואים, לעומת 26% באוקטובר. "מילואים" הפך לסיבה העיקרית להיעדרות של גברים ממקום עבודתם, אפילו יותר מהוצאה לחל"ת (43%), שהייתה באוקטובר הסיבה העיקרית בכלל השוק.

עם פרוץ המלחמה איש לא הטיל ספק בחשיבותו של גיוס המוני, ששבר שיאים. בסקירה של מ"מ הכלכלן הראשי באוצר, ד''ר שמואל אברמזון, בשבוע שעבר נכתב כי כ־140 אלף עובדים נעדרו בנובמבר בגלל מילואים. מדובר בנתון מקורב היחיד שקיים, שכן המספרים הרשמיים חסויים. גורמים בממשלה דיברו על מספר גדול יותר אחרי שהכנסת אישרה מכסה של 350 אלף מגוייסים. לשם השוואה, במלחמת לבנון השנייה ב־2006 גוייסו 89 אלף חיילים ובצוק איתן ב־2014 גוייסו 75 אלף, ושתי מערכות היו הרבה יותר קצרות, 34 ו־50 יום בהתאמה.

לפי הערכות של משרד האוצר, 100 אלף חיילי מילואים עולים לקופת המדינה באופן ישיר כ־70 מיליון שקל ליום בתשלום שכרם. וזה לא המספר הסופי – שכן ישנה עלות נוספת הקשורה ללינה והסעדה של אותם חיילים, לכן המספר יותר קרוב ל־100 מיליון שקל ליום. וישנה גם עלות עקיפה, שבאה לידי ביטוי באובדן תוצר – שגם הוא נאמד ב־100 מיליון שקל ליום לכל 100 אלף אנשי מילואים. לפיכך האומדנים מדברים על עלות כוללת של כ־300 מיליון שקל ליום בהנחה מקלה של 150 אלף מילואימניקים בממוצע. אם סופרים כ־70 יום לחימה, מדובר על עלות כוללת (ישירה ועקיפה) של כ־21 מיליארד שקל.

גם אם מדובר בהערכות גסות, לא מדויקות ומופרזות, והעלות הכוללת היא לדוגמא "רק" 15 מיליארד שקל - עדיין מדובר בסכומי עתק, שאינם בני קיימא עבור המשק הישראלי – והמלחמה עוד לא הסתיימה. מדובר בסכומים המצריכים חשיבה חדשה בנושא. ואסור לשכוח עוד פרט קטן – מילואים זה רק חלק מהוצאות הביטחון. הדרג המקצועי באוצר מודע לבעיה הכלכלית ועוקב בחרדה אחר הבור התקציבי שהולך ונחפר.

מי שנושא בעלויות המילואים בזמן שגרה הוא צה"ל, מתוך תקציב הביטחון. אלא שבזמן מלחמה הצבא מקבל שיפוי מלא ואף מוגדל מהמדינה על תשלומי המילואים. כלומר, מאז 7 באוקטובר תשלום השכר למילואימניקים לא מגיע מתקציב הביטחון הקיים, שלא נפגע, אלא מהאוצר. יתרה מזו, הממשלה עוד החליטה להעלות את "שכר המינימום" בגין שירות מילואים ל־9,000 שקל והתשלום המקסימלי יכול להגיע גם ל־47.5 אלף שקל.

בספרות הכלכלית עוסקים במצב שנקרא "השפעות חיצוניות" (Externalities), כאשר צד מסוים אינו משלם את העלות האמיתית של משאב, אלא גורם אחר, וכתוצאה מכך העלות האמיתית לא באה לידי ביטוי בעסקה. כאשר תופעות חיצוניות מתרחשות, עלות העסקה אינה מוטלת במלואה על ידי הצדדים המעורבים בה, אלא עלולה לזלוג לצדדים שלישיים.

ההשלכה הראשונה היא צריכת יתר – כששחקן כלכלי לא משלם עבור משאב שהוא צורך אותו, הנטיה הטבעית שלו היא לצרוך יותר ממה שהיה עושה אילו היה משלם עליו. ישנה כבר דוגמה בולטת במקרה שלנו: כיתות כוננות ("בני המקום"). למרות שיותר מ־700 כיתות כוננות חדשות הוקמו מאז 7 באוקטובר, רק חלקן צבאיות וחבריהן הם אנשי מילואים, שגויסו לשם כך בצו 8 (ומופעלים על ידי המשטרה ופיקוד העורף).

באוצר לא יודעים לומר כמה מילואימניקים מועסקים כעת בכיתות כוננות. כלומר, אין פיקוח ובקרה כי היא לא באמת נדרשת - הרי מבחינת הצבא אין לזה עלות, ואם כך אז למה לא להציב 20 כוננים במקום 10? זה מעלה סוגיות קשות נוספות, לרבות השאלה מדוע איש מילואים שלוחם בעזה צריך לקבל את אותו סכום כמו כוננים שנמצאים בבית וחלקם אף ממשיכים לעבוד (בהנחה ששניהם מרוויחים את אותה משכורת). סוגיית הכוננות היא אחת מני רבות שממחישות שימוש מופרז במשאב, שהוא לכאורה "חינם" מבחינת הצבא.

תוצאה נוספת של "היעדר עלות" של המשאב הוא תת־השקעה בחלופות. כלומר, אין תמריץ להשקיע ביצירת חלופות יעילות או בנות קיימא יותר. השלכה נוספת של התופעה היא "עיוותי שוק" וחוסר יעילות. אם המשאב חינם, השוק אינו מתפקד ושווי משקל בין היצע לביקוש נקבע בנקודה לא יעילה על רקע ביקוש גבוה באופן מלאכותי, דבר בעל השפעות על תפקוד של כל השוק (במקרה הזה, שוק העבודה). הדוגמה הבולטת ביותר מתרחשת בענף ההייטק שם השכר הוא הכי גבוה במשק.

חיילי מילואים בעוטף עזה | צילום: Alexi J. Rosenfeld/Getty Images

לפי הסקירה של הכלכלן הראשי, יותר מ־29 אלף מתוך 41.4 אלף עובדי ההייטק (יותר מ־70%) שנעדרו מעבודתם בגלל המלחמה עשו זאת כי התגייסו למילואים. אם משרד הביטחון היה צריך לשלם את שכרם של כל העובדים האלה מתקציבו - לפי שכר ממוצע של כ־29.4 אלף שקל בנובמבר - הוא היה חושב פעמיים. העלות היתה מצטברת ל־850 מיליון שקל בחודש. כנראה שבמקרה כזה התוצאה היתה גיוס יותר קטן וחלק מכספים היו מנותבים ליעדים אחרים.

יש ל"חיצוניות" עוד תוצאה: השפעה כלכלית־חברתית כלל משקית. לצבא יש ייעוד אחד – לשמור על ביטחון ישראל, והוא לא אחראי להצמחת המשק. הממשלה מצידה חייבת לדאוג לשניהם. לפיכך, מערכת הביטחון פחות מודעת לפגיעה הכלכלית הכלל־משקית שנובעת מההיעדרות הארוכה של חייל המילואים. המקרה הקיצוני הוא מילואימניקים עצמאים, שם הפגיעה הכלכלית בגין היעדרותם הממושכת עלולה להיות קשה יותר עד כדי קריסת העסק.

החדשות הפחות טובות הן כי כרגע אין לאנשי האוצר פתרון של ממש לבעיה הזו. מצד אחד הם לא ידרשו קיצוצים בתקציב הביטחון, בטח לא אחרי שראש הממשלה בנימין נתניהו אישר את הפרסום ב"כלכליסט" שהממשלה תגדיל את ההוצאה הביטחונית ב־20 מיליארד שקל, שהם 1% תוצר. באוצר גם מודים כי אין להם את הכלים ואת הידע להחליט אם צה"ל חייב שתיים או שלוש אוגדות מתמרנות בשטח כדי לנצח את המלחמה ואינם מתכוונים לנהל לצבא את מלאי המילואמניקים. במשרד גם לא רוצים להצטייר כארגון שפוגע במאמצי המלחמה של צה"ל. כבר עכשיו ברור שכאשר המחדלים יגיעו לוועדת חקירה ממלכתית, אם יגיעו, הצבא יטען בין היתר כי חלק מהמחדלים שראינו מקורם בהיעדר תקצוב נאות.

"בשלב הזה צריך לצפות לניהול מושכל ובהתנהלות אחראית של כלל הגורמים הרלוונטיים, תוך הבנה שמדובר באירוע גדול", אומרים באוצר. "קשה ליצור מנגנונים מסודרים כאלו תוך כדי מלחמה, אם כי חייבים לפעול ליצירת אחד שכזה". ללא תמריץ כלכלי ממשי ועל רקע הצורך הדחוף של צה"ל לשקם את המוניטין שלו - קשה לראות מנגנון "אוטומטי" תוך־צה"לי, שמתקן את העיוות שכאמור עולה מיליארדים, מעכב את הפעילות המשקית דווקא בתקופה של האטה וגם שוחק את המילואימניקים. במקרה שהחזית הצפונית תתחמם יותר, הדברים האלו יקבלו משנה תוקף והסיכון רק ילך ויגדל.

כעת האחריות הכלכלית מונחת כולה על כתפיו של צה"ל. מאחר שמדובר במיליארדי שקלים, כל תיקון קטן במדיניות גיוס המילואים יכול לחסוך הרבה מאוד כסף. דובר צה"ל השאיר מקום לאופטימיות זהירה כשאמר: "לצד המאמץ המבצעי, צה"ל פועל כדי לשמר את אורך הנשימה, כשירות הכוחות לאורך זמן, לצד חזרה לפעילות במשק. לאור כך, הוחלט על ניהול מושכל של היקף כוחות המילואים והתאמה של כוחות מפקדה, כוחות לוחמים, מסגרות והגנה מרחבית, ללא פגיעה במאמצי הלחימה. ההתאמה תתבצע בתקופה הקרובה והיא תאפשר תכנון ל־2024 לצד המשך פעילות הלחימה בגזרות השונות. חלק ממשרתי המילואים שישוחררו משירות מילואים פעיל, יקבלו ימי התארגנות על חשבון ימי שירות מילואים, על פי הגדרות שנקבעו מראש הנוגעות לאופי ומשך השירות".

כל פתרון אפשרי לדילמה יהיה כרוך בהפחתה במחיר של המשאב (כלומר בתנאי השירות, כמו שכר והטבות) או בהפחתה בכמות (שעות או ימי מילואים), או שילוב ביניהן. עם זאת, הממשלה כבר שיפרה דרמטית את התנאים והורדתם כעת תהיה כרוכה בעלות פוליטית גבוהה. אף אחד בממשלה הזו לא ירצה לפגוע במילואימניקים אחרי שפיזרה מיליארדים לחרדים, שאינם משרתים ותרומתם לשוק העבודה ולקופת המדינה שנויה במחלוקת. האפשרות למצוא מתכונת של הפחתת ימי מילואים קיימת, אבל צריכים לגבש מודל חדש, שלא יפגע בביטחון. גם כאן נזדקק לקבלת החלטות נועזת ולא פשוטה, שקשה לראות את הממשלה הנוכחית מקבלת. כרגע נראה שכל אפשרות של פיתרון כזה נתקלת בבעיות ובמחסומים.

לכן, החלופות הנותרות הן הקטנת ההוצאה האזרחית, שגם כך היא בין הנמוכות ב־OECD וגם היא כרוכה במחיר פוליטי ובחוסר הגיון כלכלי־חברתי משווע, או הגדלת הגירעון והחוב – שהוא פתרון שאינו בר קיימא ומסכן את היציבות הכלל משקית (משבר פיסקלי). זו כנראה גם הדרך שהממשלה הנוכחית צפויה לבחור: לנסות להעביר את התפוח האדמה הלוהט לממשלה הבאה בפרט, ולדורות הבאים בכלל.