המקל והגזר של האוצר להטבות מס למשכירי דירות

הדיון שהתקיים אתמול בוועדת הכספים עם נציגי משרד האוצר עסק רובו ככולו במיסוי הדירות להשכרה, בהטבות המס הנלוות למיסוי זה, ובהצעות לשינוי התנהלות שמוצע בתחום.

הטבות מס הן "מחלה" ידועה של תקציבים ממשלתיים שאינה ייחודית רק לישראל. את המחלה ניתן לתאר כך: בנקודת זמן אי שם בהיסטוריה הישראלית חשים נציגי הציבור בכנסת ואולי גם הפקידים בממשלה כי יש צורך לעודד פעילות מסוימת. נניח לעודד יצוא, לעודד תיירות, לעודד חיסכון לטווח של 6 שנים, ועוד. לצורך העידוד מייצרים הטבת מס. זהו הפתרון הראשון, המיידי, והאינטואיטיבי.

הבעיה היא שכשם שאין דבר קל יותר מלייצר הטבת מס, כך כמעט שאין דבר קשה יותר מביטול ההטבה. או כמו שכותבים כלכלני האוצר בצורה מנומסת: "תוחלת החיים של הטבות מס היא ארוכה למדי. גם הטבה זמנית, כמו זיכוי לעבודה במשמרות שהונהגה ב־1986 לשנה אחת בלבד, זוכה להארכה מדי שנה. הוצאה תקציבית חלופית לא היתה מאריכה ימים כמותה. בשל כך ברור למה מי שנהנה מהטבת מס יתנגד לוותר עליה גם בתמורה למענק תקציבי שווה ערך".

בכדי להבין את המשמעות של הטבות המס צריך להביט בהיקפן. הטבות המס לשנת 2023 יגיעו ל־80.5 מיליארד שקל, והטבות המס לשנת 2024 יגיעו ל־84.9 מיליארד שקל, ומדובר כמובן באומדנים בלבד. המשמעות היא שלמעשה הסעיף התקציבי הגדול ביותר הוא הטבות מס - כ־17% מתקציב המדינה, וכ־18% מהכנסות המדינה. ברור שלא מדובר בסעיף תקציבי במובן הפורמלי של הוצאות הממשלה, אבל ברובד המהותי של "קביעת סדרי עדיפויות ממשלתיים" מדובר בסעיף תקציבי לכל דבר ועניין.

המדינה לדוגמה, בוחרת להפנות 24.3 מיליארד שקל לטובת הפנסיות שלנו, ועוד 11.2 מיליארד שקל בשביל שמעמד הביניים יחסוך חיסכון ל־6 שנים (קרנות השתלמות). ייתכן שזה מוצדק, ייתכן שצריך לצמצם, וייתכן שצריך לבטל, אבל לא מתקיים על זה אפילו דיון יחיד בכנסת.

הדבר היחידי והמבורך שהצליחו לעשות הוא לחייב את משרד האוצר מדי שנה להזכיר לנו כמה עולות הטבות המס. הנתונים אכן מופיעים בעמוד 200 של חוברת עיקרי התקציב. תזכורת זו לבד אינה מספיקה. חשוב להדגיש כי לא כל הטבת מס היא שגיאה. מדובר בכלי מדיניות שימושי לעיתים. אך מרגע שהטבת מס אינה מוגבלת בזמן וסופה להישאר עימנו לנצח, אז כלי המדיניות הזה הופך להיות כלי בעייתי במיוחד על בוני התקציב.

הכלכלנים חותרים בעשורים האחרונים להפוך את נטל ההוכחה של הטבת המס כך שברירת המחדל תהיה שההטבה לא תמשיך להתקיים עד שיוכח אחרת. אבל הם נכשלים בקידום התפיסה הזו. זה היה ניכר אתמול בדיון על מיסוי הדירות להשכרה בוועדת הכספים. מדובר בפרק שמטפל בהטבת המס השביעית בגודלה שהיקפה צפוי להגיע ל־3 מיליארד שקל ב־2023. פקידי אגף תקציבים מכירים היטב את המציאות הפוליטית ולא הגיעו עם ההצעה הפשוטה: לבטל את הטבת המס הזו, ודרכי הפעולה הנדרשות כדי שהביטול לא ייצור עיוותים גדולים. אלא תפרו חליפה מתאימה לפוליטיקאים.

על אף הזהירות של האוצר אל מול הפוליטיקאים, נציגיו הביעו את דעתם העקרונית כי הטבת המס למשכירים היא לא מוצדקת. הם הדגימו בצורה ברורה כיצד הטבת המס יוצרת עיוותים. משפחה שלא היה לה מספיק כסף לרכוש דירה, ואת חסכונותיה השקיעה בשוק ההון, תיאלץ לשלם 25% על רווחיה. ואילו המשפחה העשירה יותר שקנתה דירה ומשכירה אותה, פטורה מתשלום מס על ההכנסות הללו.

באוצר גם עמדו על כך כי משק בית עם דירה יחידה ששווי השכירות בה גבוה מ־11 אלף שקל, שמתגורר בדירה שבבעלותו לא משלם מס, ואילו אם הוא בוחר שלא להתגורר בה אלא להשכיר את הדירה שבבעלותו ולשכור דירה אחרת, הרי שהוא צריך לשלם מס על ההכנסות משכירות.

נציגי האוצר הציעו את המודל הבא לטיפול בנושא: ראשית, להטיל חובת דיווח על מי שנהנה מהפטור — שכיום עומד על 5,471 שקל בחודש. מעל לסכום זה מתחילים לשלם מס על השכרת הדירה. שנית, לבטל את ההצמדה למדד המחירים לפטור. כלומר, הפטור יישחק עם השנים. שלישית, וכאן מגיעה הקלה שהציעו לפוליטיקאים, מי שיש לו רק דירה אחת בבעלותו, ייהנה מפטור גבוה יותר, פטור עם תקרה של 7,500 שקל בחודש.

לקח לחברי הכנסת בדיון זמן להבין כי מדובר במודל קלאסי של "מקל וגזר", זאת מכיוון שנציגי האוצר עטפו את השינויים הללו בטיעונים כלליים על תרומה למשבר שוק הדיור, ולסיוע לשוק השכירות. הטיעונים לא בהכרח שגויים, אבל בהחלט היו מתחכמים ונועדו להסיט את האש מעיקר המהלך שהוא תיקון של עיוות מס. שכן כאמור, רק לתקן עיוות מס הוא לא סיבה שמניעה את חברי הכנסת.

החליפה שהאוצר הציע התבררה כאלגנטית. חברי הכנסת בוועדה, בייחוד יצחק פינדרוס שניהל את הדיון, השתכנעו שאין סיבה שלא להטיל חובת דיווח על משכירי הדירות הנהנים מהפטור. הדבר היחיד שהטריד אותם היה כיצד להפוך את הדיווח לקל ופשוט מבחינה בירוקרטית, ושלא יצריך לשכור שירותים של רואי חשבון. פינדרוס אמר בדיון כי "אם בכל מקרה מי שיש לו דירה אחת זוכה לפטור, והתקרה היא עד 7,500 שקל, אז מי שלא רוצה לדווח זה בגלל שהוא רוצה להעלים. אנחנו לא רוצים לעזור למי שרוצה להעלים מס".

ההיגיון הזה לא התקבל על הדעת של שרי הממשלה הקודמת, גדעון סער וזאב אלקין, הם דחפו אשתקד להוציא את הסעיף מחוק ההסדרים. הם הבינו שהאוצר דורש את האצבע הזו כדי שבשנים הבאות יוכל לצמצם את הפטור על משכירי הדירות.

צריך להגיד מילה על הגזר של האוצר, הטבת מס שתינתן לבעלי דירה יחידה נשמעת הגיונית. מה ההבדל בין מקרה שאני גר בדירה שבבעלותי לבין מקרה שבו אני שוכר דירה? יתירה מכך, טוענים באוצר ובצדק, המצב כיום מעודד אנשים לגור דווקא בדירה שבבעלותם, ולהתעקש שלא לשכור דירה גם אם הדבר נכון להם מבחינה תעסוקתית וחברתית.

אך מבחינה תיאורטית, הניתוח הוא שגוי. השאלה הנכונה היא, למה מי שגר בדירה בבעלותו לא צריך לשלם מס על צריכת שירותי הדיור של הדירה? מדוע אדם שבחר להשקיע את כספו בשוק ההון, ועם הרווחים לשכור דירה, צריך לשלם מס על רווחי ההון, ואילו אדם שבחר לקנות עם הכסף דירה ולהתגורר בה, פטור ממס. אך ברור לכולם שבטווח הקצר לא ניתן לייצר שינוי כה דרמטי בעולם המס. ולכן, הבחירה של האוצר לתת פטור למי שיש לו דירה יחידה מתקבלת על הדעת.

אפשר היה לצפות מהאוצר להגיע עם נקודת מוצא אגרסיבית יותר כלפי אלו שיש בבעלותם שתי דירות, ולדרוש ביטול מלא של הפטור, ולא רק ביטול ההצמדה של הפטור הזה. אך עם הצלחה לא מתווכחים. ובסופו של דבר, האוצר — כך נראה — הצליח להכניס שינוי היסטורי בפטור המס על השכרת דירות: מהשנה הזו, 2023, תהיה חובת דיווח.