מס השבחת המטרו

הקמת מערכת רכבות מסוג "מטרו" במטרופולין גוש דן צפויה להביא עימה תועלת כלכלית למשק ולבעלי מקרקעין הסמוכים לתוואי המטרו ובעיקר לבעלי מקרקעין הסמוכים לתחנות רכבת המטרו.

כמעט לכל שינוי בנורמה התכנונית החלה במקרקעין, השפעה חיצונית על המקרקעין הסמוכים. שינוי בנורמה התכנונית, מביא לציפייה לשינוי השימושים הצפויים והניצול. לציפייה יש השפעה על שווי המקרקעין בהווה ועל שווי המקרקעין הסמוכים שההשפעות החיצוניות נוגעות אליהם.

הקמת פרויקט היוצר מפגעים מביא להשפעות חיצוניות שליליות. מן הצד השני, פרויקט כדוגמת רכבת המטרו צפוי להביא להשפעות חיצוניות חיוביות דרמטיות על בעלי הקרקעות בסביבה. מטעמים ברורים הנוגעים לקשיי נגישות בכל המטרופולין, להליכי פירבור לא רצויים ועוד, צפויה עלייה דרמטית בערכי הקרקעות שלצד התחנות וכן צפויה עלייה בנכונות הרגולטורים לאשר עצימות גבוהה של ניצול הקרקע. כך, הציפייה לעלייה בשווי הקרקע לבנייה עקב ההשפעות החיצוניות לצד הציפייה להגברת הניצול, יביאו לעלייה בשווי הנכסים הסמוכים לתחנות המטרו.

קיימת הצדקה לגלגול עלויות מיזם המטרו לכתפי בעלי הקרקעות הצפויים להנות מן ההשפעות החיצוניות הדרמטיות. ההשפעה המיטבה נופלת בכיסם של פרטים שהם בעלי זכויות באזורי הביקוש. התועלת, שהיא בגדר מתת שמיים, נופלת בידי קבוצה מובחנת ומקרית שהיא נמנית בדרך כלל על האשכולות הגבוהים יותר בחברה הישראלית.

הוראות חוק המטרו נשענות במידה רבה על תוכנית מתאר ארצית, תמ"א 70, שטרם אושרה, שבה ייקבעו הנחיות לתכנון ולצפיפות הבנייה בסביבת תחנות המטרו בתוכניות מפורטות עתידיות. תמ"א 70 תקבע כפי הנראה על פי הנוסח המוצע כיום, היקפי מינימום של בנייה. דהיינו, התכניות המפורטות, ייקבעו היקפי בינוי שלא יפחתו מאלו שנקבעו בתמ"א. מלבד ההוראות התכנוניות, תהיה לתמ"א השפעה בנוגע לכללים הפיסקליים החדשים שיחולו על הבעלים.

בבסיס מס השבחת המטרו עומד הרעיון של לכידת התועלת הכלכלית שהיא תוצאת תכנון רשת המטרו. לכידת התועלת הכלכלית שנובעת מההשפעה החיצונית של מיזם המטרו ומתוספת הנצילות, שנופלת בידי בעלים פרטיים, מקדמת מדיניות חברתית ופוליטית הנוגעת לשיווין בהקצאת משאבים בחברה ולצמצום פערים. אי-לכידת התועלת הכלכלית שנופלת בכיסם של בעלים פרטיים, תביא לתוצאה הפוכה, שבה כספי הציבור בכללותו יביאו להעמקת פערים חברתיים אגב הקצאת העושר לקבוצה מצומצמת של בעלי נכסים בעיקר באזורי הביקוש.

הערך הלכיד, שהחוק מתיימר ללוכדו בעבור הציבור בכללותו ,הוא תוצאה של שני אלה: הראשון הוא הגידול בהיקף הבינוי; והשני, הוא השווי של היקף בינוי נתון.

לצד זאת מוסדר בחוק מנגנון של הטלת חובה על רשות מקרקעי ישראל להעביר למשרד האוצר מחצית מתקבולי השיווק של מתחמים בתחומי ההשפעה.

עו"ד משה רז כהן | צילום: תמר מצפי

הואיל ועוד לפני אישור תמ"א 70, ניתן לצפות לאישור תוכניות עם שיעור ניצול גבוה במיוחד וניתן לצפות לערכי שווי גבוהים בשל הקרבה לתחנות המטרו, קובע החוק מנגנון של חישוב היטלי השבחה, מס השבחת מטרו והוראות מעבר, שיבטיחו לבסוף, עם אישור התמ"א וקביעת מתחמי ההשפעה הסופיים, כי מי שיימצא בתוכם יהיה כפוף למשטר המס החדש; ומי שיימצא מחוצה לו, יישא בעלות זהה להיטל ההשבחה שחל ברגיל מחוץ למתחמי ההשפעה.

כאמור, השטח הגיאוגרפי שרק בתחומו יחול משטר המס החדש, ייקבע במסגרת תמ"א 70 והוא מכונה בחוק "מתחם ההשפעה". מתחם ההשפעה יכלול אפוא כמו מתחמי קרקע נפרדים או רציפים סביב ככל תחנות המטרו כפי שייקבע בתמ"א 70. בתמ"א 70 לא ייקבעו מתחמי ההשפעה מתוך מטרה ללכוד ברשתה את החייבים במס החדש; מתחמי ההשפעה ייקבעו על פי שיקולים תכנוניים: בהתאם לצרכי הפיתוח בלבד של סביבת התחנות. כפועל יוצא בלבד, יחויבו אלה הנכללים באותם מתחמים במס השבחת המטרו ויהיו כפופים למשטר החדש.

המשטר החדש יחול ביחס לתוכניות משביחות המצוינות במתחם ההשבחה. קיימת הגבלה גיאוגרפית והגבלות כמותיות. ההגבלה הגיאוגרפית נוגעת כאמור למתחמי ההשפעה. תנאי לתחילת המשטר החדש הוא שלפחות 80% מן המקרקעין, כלולים בתוכנית ההשבחה. בעניין זה יש להחיל מבחן קנייני ומבחן מהותי. בדרך כלל, המקרקעין יתייחסו לחלקת רישום אחת או למגרש מכוח תוכנית איחוד וחלוקה לפי סימן ז' בפרק ג' לחוק התכנון, שטרם נרשם. אם בכמה חלקות קיים מבנה אחד רציף, יש לראות באותן חלקות, קרקע אחת לעניין מבחן ה-80%.

במשטר המס החדש הופחת היטל ההשבחה ונוסף מס השבחת המטרו. בהתאם להוראות התוספת השלישית שיעור היטל ההשבחה מתוך ההשבחה עומד על 50%. תחת המשטר החדש, היטל ההשבחה שיחול על מקרקעין משובחים, קרי כאלה שלפחות 80% מהם מצויים בתחום ההשפעה והגדלת השטח בתוכנית אינה פעוטה, יהיה בשיעור של 40% בלבד. ההפחתה של 10% בשיעור ההיטל, משקפת את מידת ההשתתפות של הרשויות המקומיות במיזם המטרו. הציפייה היא שמן הצד האחד הרשויות המקומיות צפויות לגידול דרמטי בהכנסות, של היטל ההשבחה ותשלומי הארנונה; ועל כן, מן הצד השני, השתתפות של 10% מתוך ההיטל, במימון המיזם, אינה פוגעת בהן.

מן הצד האחד הופחת תחת המשטר החדש שיעור היטל ההשבחה, ומן הצד השני נוסף מס השבחת המטרו. מס השבחת המטרו החדש, שיחול על מקרקעין מושבחים שכפופים למשטר החדש, יהיה בשיעור של 35% מתוך ההשבחה שתיקבע גם כן בהתאם להוראות התוספת השלישית. מס השבחת המטרו ישולם לאוצר המדינה וישמש למיזם המטרו. התוצאה היא שהשיעור הכולל, של מס השבחת המטרו והיטל ההשבחה, יהיה 75% מן ההשבחה.

השיעורים האמורים של היטל ההשבחה ושל מס השבחת המטרו יחולו על תוכנית משביחה כאמור, שאינה נכללת במתחם פינוי בינוי. אם התוכנית המשביחה נכללת במתחם פינוי בינוי, יחול שיעור מס והיטל כולל של מחצית ההשבחה בלבד. ראוי היה לציין בחוק שההסדר המוחרג מכוון לתוכנית שמיועדת לפינוי בינוי ולא לכל תוכנית משביחה שנכללת במתחם פינוי בינוי.

אפשר להסביר את הפער בין תוכניות משביחות שאינן מיועדות למטרו, ששיעור המס הכולל בגינן יהיה 75% מן ההשבחה, לביו תוכניות משביחות במתחמי פינוי בינוי, ששיעור המס הכולל בגינן יהיה 50% מן ההשבחה בכך שתוכניות פינוי בינוי נועדו לאפשר החלפת בינוי קיים בחדש ולכן היקפי הבניה הנדרשים, נערכים בזיקה ישירה, לעלויות הפרויקט. הפרקטיקה המקובלת, על בחינת הכדאיות הכלכלית של מיזמי פינוי בינוי לצורך הערכות היקפי הבינוי בתוכנית, מדגימה את הייחוד של התוכניות הללו. הרחבת המיסוי החל, יביא רק לגידול בתוספת הבניה כדי לשמר רווחיות הכרחית להצלחת המיזם. בנסיבות אלה, ומתוך מטרה לעודד מתחמי פינוי בינוי, ולא להביאם לתוספת זכויות דרמטית, ראוי לצמצם את המס החל. גישה זו מצדיקה אבחנה בשיעור הכולל של מס והיטל ההשבחה בין תוכניות משביחות רגילות לבין תוכניות משביחות המיועדות למיזמי פינוי בינוי.

כלל ברירת המחדל בנוגע למקרקעין המושבחים בתוכנית פינוי בינוי, הוא כאמור של 50% ששני שליש מתוכו ישולם לוועדה המקומית כהיטל השבחה, והשליש הנותר ישולם במס השבחת המטרו לאוצר המדינה. כל רשות מקומית תוכל לקבוע שיחול שיעור מס שונה על תוכניות פינוי בינוי במתחם כאמור: היא רשאית לקבוע שיעור כולל של היטל השבחה ומס השבחת המטרו של 75%, 50%, 25% או שלא תחול כלל חובת תשלום. זאת על הרשות לקבוע בתוך 120 ימים מיום אישורה של תוכנית תמ"א 70. קביעתה זו תחול על כל תוכנית פינוי בינוי למשך חמש שנים מן המועד שהיא קבעה זאת.

ככלל המחוקק בחר במסלול פרוצדורלי זהה לזה שחל על היטלים, עררים וגביית היטל השבחה. כמה עניינים טעונים הדגשה בהקשר זה.

על פי הוראות התוספת השלישית בסמכות הוועדה המקומית לערוך את שומת ההשבחה בסמוך לאחר אישור התוכנית או לדחות את השומה עד למימוש הזכויות. הוועדות המקומיות נוהגות לדחות את השומה עד למימוש. גם אם החליטה הוועדה המקומית על דחיית השומה, רשאי כל בעל מקרקעין לדרוש לערוך את השומה בכל עת שלאחר אישור התוכנית ולפני המימוש. הואיל ולמדינה אינטרס בשומה והיערכותה התקציבית תלויים בגביית מס השבחת המטרו, גם בכוחה לדרוש מטעם הוועדה המקומית להקדים את עריכת השומה כאמור.

בהתאם לתוספת השלישית, לחייב בהיטל באפשרות לערער על ההיטל לפני וועדת ערר לפיצויים ולהיטלי השבחה, או לפנות ליו"ר מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימונה שמאי מכריע לצורך הכרעה בגובה החייב. חוק המטרו מאפשר זכות לערור לוועדת הערר או זכות לעתור לשמאי מכריע כאמור, גם למדינה. לראשונה המנגנון נפתח גם למי שזכאי לתשלום ההיטל ולא לחייב דווקא.

החוק מזמן דילמות משפטיות לא פשוטות. לגבי תכניות קודמות משביחות, שאושרו טרם כניסתו לתוקף של ההסדר הנוכחי, ושהן חלות בתוך מתחמי ההשפעה, יחול היטל השבחה בהתאם לכללים הרגילים שנקבעו בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. לעיתים קרובות, תכנון מתארי שאושר בעבר בתכנית ישנה, הפך קונקרטי בתכנית מפורטת שנכנסה לתוקף תחת ההסדר החדש שבחוק. במקרים כאלה לא יהיה מנוס מיצירת אבחנה שמאית מדויקת בין תרומת ההשבחה של כל תכנית. כך לדוגמא בנוגע לתכניות כוללניות, שאפילו נמכרה הקרקע בתחומה לאחר אישורה של התכנית הכוללנית ולפני כניסתו של החוק לתוקף, הואיל וההשבחה מכוחה דחית למועד מימוש תכנית מפורטת, יהיה לערוך אבחנה בין תרומתה שלה להשבחה לבין תרומתה של התכנית המפורטת: רק על חלק ההשבחה של זו האחרונה יחול ההסדר החדש הנוגע למס המטרו. מובן שהחייב בהיטל ינסה לייחס את חלק הארי של ההשבחה לתכנית הכוללנית. צפויות אפוא התדיינויות לא מועטות בנושא זה.

הוראות מעבר

הוראות החוק בכל הנוגע למשטר המס החדש שיחליף את ההסדר הקיים המצוי בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, קשורות בקשר גורדי בהוראות תמ"א 70. מתחמי ההשפעה קובעים את תחולתן הגאוגרפית של ההוראות החדשות ועד אשר לא תאושר תמ"א 70, לא ייקבע באופן סופי שטח התחולה הגאוגרפי.

הוראות מס שתולות עצמן בתנאי עתידי שלא מתקיים בשעת החקיקה, תביא לבחירת אסטרטגיות בהווה של חייבים פוטנציאליים במס, שנועדו לחמוק מההכבדה בשיעור המס. הוראות המעבר באו להתמודד עם הבעיה.

תכליתן של הוראות המעבר שבסימן ו' בפרק ג' לחוק המטרו היא להביא לכך שבעל קרקע יהיה כפוף למשטר החדש כבר בהווה וזאת בהתאם למתחמי ההשפעה שייקבעו אי-שם בעתיד. המנגנון שמביא להשגת התכלית האמורה נשען על תשלומי ביניים והעמדת בטוחות בהתאם לתחומי השפעה ארעים ולא סופיים; והתחשבנות סופית בהתאם לתחומי השפעה סופיים.

מאת עו"ד משה רז כהן, משרד עוה"ד רז כהן פרשקר ושות'

d&b – לדעת להחליט