חוק התשתיות החדש מחזק את הפוליטיקאים על חשבון המתנגדים

תחת הכותרת "קידום תשתיות לאומיות", מתכננים במשרד האוצר להעביר קובץ חקיקה חריג מאוד שיוכנס לחוק ההסדרים שאמור לעבור יחד עם תקציב 2023-2024. בפועל, מדובר ב-54 חוקים שונים שכוללים בתוכם מאות תתי-סעיפים, מה שהופך את חוק התשתיות הלאומיות למעין "חוק הסדרים בתוך חוק ההסדרים". הקשר בין חלקי החוק השונים הוא שכולם נועדו בסופו של דבר להאיץ את רמת התשתיות במדינה על ידי הסרת חסמים שמעכבים הקמת פרויקטי תשתית. יחד עם זאת, לאותה "הסרת חסמים" יכולות להיות משמעויות דרמטיות על איכות חיי אזרחים ועל הסביבה בישראל, ויש לתהות אם דיוני הבזק של חוק ההסדרים מתאימים כאשר מקדמים חוק כזה.

הצעת החוק עוסקת בהיבטים שונים של פרויקטי תשתית בישראל. סעיפים רבים בהצעת החוק עוסקים בכל התחום שנקרא "תיאום תשתיות", שנועדו להקל על הקמת פרויקטי תשתית לאומיים בישראל. לטובת קיצור ההליכים, החוק מעביר את האחריות לאישור תוכניות מהגוף השולח אל הגוף המקבל, ויוצר מנגנון בו אם בקשה לא זוכה למענה אחרי מספר מוגבל של ימים אז היא תאושר אוטומטית. הצעת החוק משתמשת במנגנון היפוך האחריות הזה לתחומים רבים, קטנים כגדולים: בין השאר בקשות שקשורות לרשות העתיקות ופקיד היערות יאושרו אוטומטית במידה ולא יזכו למענה מהיר, תיאומים מול חברות ממשלתיות, חברות תקשורת ורשויות מקומיות כמו גם בקשות שיקלו על היתרי בנייה שיאפשרו שימוש מסחרי ו"פיתוח עסקי" במיזמי תשתית. לא רק זה, אלא שבמסגרת החוק מוצע כי תוכניות תשתית לאומיות ותוכניות מתאר ארציות יאושרו באופן אוטומטי במידה והממשלה לא תדון בהם תוך פרק זמן של 14 יום.

על אף שההצעות עשויות להוביל לקיצור הליכים משמעותי, הן עלולות ליצור נזק חמור במידה ולא תתבצע התאמה של נהלי עבודה וכוח אדם בגופים המאשרים. לצורך העניין, החלטה זו יכולה להוביל לכריתה מאסיבית של עצים, הרס עתיקות ומסחור מאסיבי של שטחים ציבוריים במידה ולא יינתן מענה מהיר על ידי הגופים המאשרים. כמו כן, הדבר צפוי להגביל את האפשרות של גופים לבצע תביעות פיצויים במידה ולא ביצעו מהלכים רגולטוריים מסוימים בזמן. בנוסף, הדבר מקצץ בפועל בסמכויות של חלק מהגופים המאשרים. מי שצפויה להתנגד לחלק מהשינויים הללו היא רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) שסעיפים רבים בחוק מבקשים לעקוף אותה. אחד מסעיפי החוק מגדיל לעשות ומציע לוותר על כל הסכמי החכירה של רמ"י למול נכסי מדינה.

כאמור, הצעת החוק מכילה ערב רב של חוקים שהקשר ביניהם רופף ושכל אחד מהם מצריך דיון מעמיק. בין השאר, מוצע כי יבוטל לחלוטין הצורך בביצוע רכש גומלין במיזמי תשתית לאומיים, וזאת בניגוד מוחלט למדיניות משרד הכלכלה שסבור כי הדבר מוביל לעידוד התעשייה המקומית ומזרים למשק מאות מיליוני שקלים. סעיף אחר בחוק מתייחס לכך ששרי הפנים והאוצר יוכלו להכריע על חלוקת הכנסות ארנונה מתשתיות לאומיות לרשויות השכנות על פי "ההשפעות החיצוניות" של המתקן. סעיף זה נועד להסיר התנגדויות NIMBY של רשויות מקומיות לפרויקטי תשתית, אך עלול להוביל לסוגיות מורכבות יותר של חלוקת משאבים בין רשויות מקומיות.

סעיפים נרחבים בחוק מבקשים להסיר את החסמים על פרויקטי תשתית על ידי מתן סמכויות נרחבות לפוליטיקאים, לחברות הממשלתיות ולמנהל התכנון על חשבון הרשויות המקומיות וגופים אחרים. בין השאר מצוין כי יוכל לפטור מהיתר ומתכנית ל"פיילוטים טכנולוגיים" – אך אין פירוט לגבי התנאים לכך, והדבר עלול לפתוח פתח למסלול עוקף היתרים עקב עמימותו, ובפרשנות מקלה הדבר עלול לאפשר בתרחישי קיצון הקמה של תחנות כוח מבוססות מימן או גרעין על בסיס הטיעון כי מדובר ב"פיילוט חדשני". כמו כן הצעת החוק מגבילה את היכולת של רשויות מקומיות להוציא צווים מנהליים לעבודות בשטחן. הרשויות המקומיות צפויות להתנגד לחלק ניכר מהסעיפים בחוק.

פרק קידום תשתיות לאומיות בחוק ההסדרים, נוגע בהיבטים רבים לסביבה, ועשוי להחליש את יכולתו של המשרד להגנת הסביבה להתנגד לפגיעה סביבתית במסגרת הליכי תכנון ואף את יכולתו ליישם את חוק אוויר נקי שנועד להיאבק בזיהום האוויר בישראל, הגובה מדי שנה את חייהם של כ-2000 תושבים, בהערכת חסר. כך למשל, מבקשים במשרד האוצר לקבוע באמצעות חוק ההסדרים בחקיקת בזק, כי המשרד להגנת הסביבה יודח למעשה מכל ועדות התכנון. כיום, משמש המשרד יועץ סביבתי למוסדות התכנון, ומביע את התנגדותו או מצליח לקבוע שינויים בתוכניות תשתית ובנייה בהן ישנה פגיעה סביבתית, או חשש לזיהום אוויר מוגבר שעלול לעלות בחיי אדם.

כעת, עולה הדרישה להפוך את היועצים הסביבתיים לכל מוסדות התכנון ליועצים מהמגזר הפרטי. מכך עולה חשש כי הדחת עובדי הציבור מהפורומים הרלוונטיים תגדיל את כוחם של האינטרסים המסחריים בוועדות, תיצור ניגודי עניינים ופתח לשחיתות, ותאפשר ליועצים פרטיים לשמש בכמה כובעים – גם לייעץ למדינה בהליכים סביבתיים, ומנגד גם לעבוד עם חברות בעלות אינטרסים הפוכים, מבלי שלמשרד להגנת הסביבה תשמר זכות ההשגה על הליכים תכנוניים כבדי משקל, הקובעים בשטח תשתיות עשרות שנים קדימה.

במשרד האוצר מבקשים גם לתקן את חוק אוויר נקי, כדי לייצר "רציפות תפקודית" של משק האנרגיה. כיום, נדרשים מתקני תשתית ומפעלים מזהמים בהיתר פליטה מהמשרד להגנת הסביבה, במטרה להגביל את זיהום האוויר שהם משיתים על הציבור בפעילותם. כך מוגבלות תחנות כוח, הנדרשות גם לצמצם את הפליטות המזהמות שלהן. אלא שכעת, דורשים במשרד האוצר להכפיף בפועל את יישום החוק במשק החשמל לחברת ניהול המערכת (נגה), ולפסוח על המשרד להגנת הסביבה. לפי חוק ההסדרים, חברת נגה תוכל ״להורות לבעל מקור פליטה לפעול שלא בהתאם להיתר שניתן מכוח חוק אוויר נקי, מבלי שהפעולה תחשב כמחדל בניגוד לחוק״. תקנות של השרה להגנת הסביבה בנושא, תהיינה בהסכמת שר האנרגיה בלבד. משמעות הדבר יכוללה להיות, בין היתר, שחברת ניהול המערכת תוכל משיקולים כלכליים לתעדף שימוש בפחם בניגוד להיתרי פליטה, אילו מחירו בשווקים ירד.

אחת הסיבות לסעיף המדובר, היא מחלוקת בין משרדי האנרגיה והגנת הסביבה באשר להמשך הפעלתה של תחנת הכוח אשכול. במשרד להגנת הסביבה דורשים לסגור את 4 היחידות הקיטוריות המזהמות באשכול בהתאם להיתר הפליטה של התחנה בספטמבר 2023, אך במשרדי האנרגיה והאוצר דורשים להאריך את היתר הפליטה של התחנה, שאף עומדת למכירה, ואי הערכת היתר הפעולה של חלק מהיחידות בה – עלול להפחית את שוויה. יחידות אלו עובדות בטכנולוגיה ישנה שאינה עומדת בדרישות חוק אוויר נקי או ברגולציה האירופית בתחום, והן נחשבות למזהמות בישראל. לות זיהום האוויר המקומי מהן גבוהה כמעט פי 2 בהשוואה לעלות הזיהום הנפלט מתחנת הכוח הפחמית רוטנברג הפועלת עם מתקנים להפחתת פליטות.

גם העצים נותרים ללא הגנה, בחסות חוק ההסדרים. יכולתו של פקיד היערות במשרד החקלאות להגן על עצים מפני כריתה במסגרת פרויקטי תשתית, תצומצם משמעותית. במשרד האוצר דורשים כעת מפקיד היערות להכפיף את שיקוליו לכלכליות הכריתה עבור היזמים. כך למשל, יצטרך פקיד היערות להתחשב ב״נזק מעיכוב בלוחות הזמנים שייגרם כתוצאה מאי מתן רישיון, התייקרות העבורות כתוצאה מאי מתן רישיון״. פקיד היערות יפנה לחברה המבצעת את הפרויקטים כדי לקבל את עמדתה. כך או כך, גם אם פקיד היערות יהיה סבור כי אין לבצע כריתות של עצים בשטח פרויקט תשתית למרות ששקל את כל השיקולים, הוא יוכפף לעמדת מנכ״ל משרד האוצר או מנכ״ל המשרד האחראי על הפרויקט.

בעוד שתושבי ישראל חשופים למטרדי רעש רבים, החוק אף דורש להתיר למיזמי תשתית לגרום לרעש בסביבת מגורים בכל זמן, ללא מגבלת השעות הקיימת היום בחוק. חברה המבצעת פרויקטים תוכל לחרוג גם מתנאי הסף הקבועים בחוק בנושא בעד 15%, למשך 150 שעות בשנה.

נראה שהחוק החדש מנסה להפחית חסמים באחד הקשיים המרכזיים של משק החשמל כיום והוא ההליכים האיטיים בפיתוח רשת החשמל. כיום תכנון קו חשמל במתח גבוה לוקח 8-9 שנים, כאשר שינויים קלים בתוכנית מחייבים ביצוע של מרבית הליך התכנון מחדש. לפי גורמים רבים בשוק האנרגיה המצב הנוכחי אינו מאפשר פיתוח מספיק של רשת החשמל. על פי תוכנית הפיתוח של חברת נגה, על מנת לענות על הגידול בביקוש לחשמל, בעיקר עם כניסת הרכבים החשמליים והרצון לקידום אנרגיות מתחדשות (הדורשות בנייה של רשת מהדרום, ליד הפאנלים הסולאריים, עד לאזורי הביקוש במרכז) דורשת הכפלה של אורך רשת החשמל בישראל בעשור הקרוב.

בשל כך, מבקש חוק ההסדרים לאפשר הסטה של קווי החשמל המתוכננים ללא הצורך בבקשת כל הליך התכנון מחדש. כמו כן מציעים בחוק שהתוכניות יוגשו מראש במנהל התכנון עם יכולת להסיט את הכבלים בהתאם להתפתחויות במהלך הבנייה.

סיבה נוספת המעכבת את פיתוח משק החשמל הוא התנגדות ראשי הערים להקמת תחנות כוח הסמוכות לערים שלהן. כפי שדווח בשבוע שעבר בכלכליסט, מאז שנת 2019 לא אישרה ועדת השרים לענייני פנים בנייה של תחנות כוח חדשות באזור המרכז, על אף שאלו אושרו במנהל התכנון (חלקן ב 2019 וחלקן ב 2021). הסיבה המרכזית לעיכוב היא הלחץ של ראשי הערים במרכז על השרים שלא לאשר הקמה של תחנות כוח בשטחן, חשש שגובר השנה עקב הבחירות לרשויות המקומיות. בניסיון לצמצם את התנגדות ראשי הרשויות לבניית התשתיות, רוצים לקבוע באוצר מנגנון שיאפשר חלוקה של הארנונה ממתקני תשתית ותחנות כוח הנמצאות בשטח רשות מקומית מסוימת, אך המתקן משפיע גם על תושבי רשויות מקומיות אחרות (למשל זיהום אוויר מתחנות כוח).

בנוסף לכל אלו, החוק מציע לאפשר לחברת החשמל להיכנס לשטחים פרטיים גם ללא אישור בעל הנכס, במידה ולא הצליחה לקבל מענה. עם זאת, על מנת שתוכל החברה לבצע עבודות תשתית בקרקע פרטית, היא תידרש לאישור ורק לאחר שהציגה בפני המנהל את האופן שבו ניסתה לפנות לבעל הקרקע. כמו כן, החברה תידרש לפרסם הודעה בעיתון על רצונה לבצע את העבודה, כולל פרטי השטח ושם בעל השטח. לאחר 25 יום ממועד הפרסום, תוכל החברה להיכנס לקרקע.