מבקר המדינה: לבחון הוצאת מח"ש מהפרקליטות כדי לשמור על עצמאותה

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן ממליץ לבחון את הוצאת המחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש) מהפרלקיטות, וזאת כדי להבטיח את עצמאותה. זו השורה התחתונה בדו"ח המבקר על הטיפול של מח"ש והמשטרה בעבירות שוטרים. המבקר ממליץ שהיועצת המשפטית לממשלה תוביל עבודת מטה שבה ישתתפו כל גורמי המקצוע הרלוונטיים, ושבה "ייבחנו שיוכם המוסדי והכפיפות הארגונית של הגופים האמונים על הטיפול בתלונות ושל העומדים בראשם" – וכי ההמלצות יובאו לפני השר לביטחון לאומי ושר המשפטים.

מסקנה זו מגיעה אחרי שהמבקר מצביע על טיפול מערכתי כושל בטיפול בתלונות נגד שוטרים בישראל שמביא בין השאר לסגירת אלפי תיקים ללא טיפול, ולא חוסך שבטו הן ממח"ש והן מהמשטרה. הוא מסמן את הכשלים הרבים ואת הנקודות שבהן התחום לוקה בהיעדר עצמאות מובנית - הן בנוגע לחקירות המתנהלות נגד שוטרים במח"ש, הכפופה לפרקליטות, והן בנוגע לטיפול בעבירות שוטרים שנעשה בתוך המשטרה עצמה ומערך התביעות שלה.

לדברי המבקר, "כפיפות מח"ש לפרקליטות המדינה ושיתוף הפעולה ההדוק בין הפרקליטות והמשטרה, עלולים בנסיבות מסוימות להציב אתגר הטומן בחובו ניגוד אינטרסים מבני ומעלים צורך בבחינה של היבטים ארגוניים ותפקודיים שיבטיחו עצמאות מלאה של כלל הגורמים האמונים על מערך הטיפול בתלונות כלפי שוטרים".

בדומה, כותב המבקר לגבי הטיפול בעבירות שוטרים בתוך המשטרה כי "הכפיפות של מחלקת משמעת לאגף משאבי אנוש עלולה לגלם מורכבות ולהשפיע, בנסיבות שונות, על מידת העצמאות של מחלקת משמעת, בבואה להחליט על העמדה לדין של שוטרים שהתנהגותם פסולה". לדבריו, המגמה העולמית שהולכת ומתעצמת בעשורים האחרונים היא מעבר למערכים עצמאיים, הנפרדים מהמשטרה וחיצוניים לה.

המבקר מפרט את ממצאיו לפיהם אלפי תלונות מוגשות נגד שוטרים מדי שנה ורק במיעוטן נחקרים שוטרים באזהרה ורוב התלונות והמידע המתקבלים אינם נבחנים בכל המישורים הרלוונטיים, ובמיוחד לא במישור הפיקודי. "אלפי תיקים שנפתחו עקב טענות בדבר התנהגות פסולה של שוטרים, בדרגות חומרה שונות, נגנזו למעשה בהמשך לסגירתם במישור הפלילי ולא קיבלו טיפול משמעתי ואף לא טיפול מערכתי-ארגוני", כותב המבקר.

המספרים מדברים בעד עצמם: מתוך 5,356 תיקים שבהם קיבלה מח"ש החלטה בשנת 2021 – 2,932 תיקים (55%) נסגרו על ידי מח"ש מבלי שהיא ניתבה אותם לגורם כלשהו במשטרה שיבחן את הצורך במענה שאינו פלילי. רק ב-625 תיקים (12%) שמח"ש בחנה באותה שנה נחקרו שוטרים באזהרה, ובסופו של דבר הוגשו רק 68 כתבי אישום – (1.2% בלבד מהתיקים שמח"ש בחנה וקיבלה לגביהם החלטה בשנת 2021). לצד זאת, 21 תיקים נוספים נסגרו בהסדר מותנה, 44 תיקים נסגרו לצד הוראה מחייבת להעמיד לדין משמעתי, ו-145 תיקים נסגרו לצד המלצה על דין משמעתי. 347 מהתיקים האלה נסגרו ללא הנחיות באפיק המשמעתי.

מספר כתבי האישום ב-2021 דומה למספרם בשנים קודמות: 64 כתבי אישום ב-2020 ו-68 ב-2019. אגב, מספר התלונות הכולל שהתקבלו במח"ש בשלוש השנים האלה כנגד שוטרים עמד על 11,776 תלונות. משך זמן הטיפול בעררים על החלטות מח"ש התארך ל-200 ימים בממוצע בשנת 2021, לעומת 169 ימים ב-2020. הסיכוי שערר יתקבל אינו גבוה – שלושה עררים בסך הכל התקבלו ב-2020 (1.5% מאלה שניתנה בהם החלטה) וחמישה התקבלו ב-2021 (3%).

המבקר מציין את המבנה הארגוני-מוסדי של מערך הטיפול בתלונות נגד שוטרים כבעייתי, מהיעדר גורם אחד האחראי לתכלל את דרכי הטיפול השונות במערך כולו ועד היעדר מסד נתונים שלם ומהימן, ומציין שהמלצות שונות שהועלו במהלך השנים בוועדות ובדו"חות "לא גובשו לכדי תוכנית אשר תיתן מענה שלם לטיפול המערכתי בכלל התלונות כלפי שוטרים" – מה שלא משדר אופטימיות רבה לגבי הטיפול בנושא בעקבות הדו"ח הנוכחי.

המבקר מצביע על התלות בין מח"ש והמשטרה, ששמה את הגוף שאמור לחקור את השוטרים בעמדת נחיתות תוך פגיעה בעצמאותה. כך למשל, לאגף החקירות והמודיעין במח"ש אין מערך סדור ושוטף של הכשרה וחניכה והם מסתמכים על הקצאות של המשטרה למקומות בקורסי הכשרת חוקרים מטעמה. בנוסף קיימת תלות של מח"ש במשטרה בגישה למידע חיוני המצוי במערכות המידע המשטרתיות וקבלת חומרי החקירה עבור חקירות מח"ש מותנית בשיתוף פעולה של המשטרה ולעתים בבקשות אישיות מבעלי תפקידים בה. תלות דומה של מח"ש במשטרה קיימת גם בקבלת שרותי מעבדה לזיהוי פלילי ומעבדות בליסטיות וציוד פורנזי מתקדם. המבקר מצביע גם על הפערים ביכולות המבצעיות והטכנולוגיות של חוקרי מח"ש ("ציוד טכנולוגי דל ומיושן בחלקו") לעומת יכולות המשטרה בתחום, מה שגורר תקלות חוזרות ונשנות, סרבול ובזבוז זמן. "קבלת שירות מהמשטרה וכן משוטרים וממפקדים בה לצורך חקירת שוטרים ומפקדים במשטרה עלולה לפגוע בעצמאות מח"ש", כותב המבקר.

התלות של מח"ש במשטרה באה לידי ביטוי גם בעובדה שתהליך ה"אזרוח" של מח"ש שנעשה בשנים האחרונות לא הוחל על מפלג המודיעין במח"ש, ונכון לפברואר 2022 עבדו בו 14 שוטרים מושאלים מהמשטרה. בתום תקופת ההשאלה הם אמורים לשוב לשרת במשטרה. "קיומה של תלות בין מפלג המודיעין במח"ש לבין המשטרה יש בה משום פגיעה מובנית ביכולתם של אנשי המודיעין לפעול באופן עצמאי ולממש את אחריותם", מציין המבקר. המלצתו היא להפריד בצורה מלאה את פעילות המודיעין במח"ש מהמשטרה והפעלתה באופן עצמאי לחלוטין.

לצד בחינת מח"ש, המבקר בחן גם את טיפול המשטרה עצמה בעבירות שוטרים במישור המשמעתי, פיקודי וארגוני. מסקנתו היא ש"המשטרה אינה ערוכה – לא בהיבט הארגוני ולא בהיבט התפקודי - לבחינה של מאות תיקי מח"ש שנסגרים מדי שנה בשנה במישור המערכתי והארגוני".

לדברי המבקר, הטיפול הפנים-משטרתי מפוצל בין כמה גופים, מה שמקשה על טיפול אחיד וכולל. מדי שנה מחלקת המשמעת במשטרה מנתבת כ-200 תיקים שהועברו אליה ממח"ש למסלולי טיפול שונים (למשל העמדה לדין משמעתי, העמדה לדין ביחידה, הערת מפקד, סגירת התיק וכו'), אולם לדברי המבקר, מאחר ולא נקבעו קווים מנחים או הנחיות בנושא, ההחלטות בנושא "גוררות בהכרח תוצאות שונות לגבי כל שוטר". המבקר מזכיר שהצהרת המשטרה בבית הדין למשמעת לפני 5 שנים כי היא שוקדת על תיקון פקודה לצורך מתן מענה לנושא – "לא מומשה". המבקר ממליץ על בצוע שינויים פנים-ארגוניים שיבטיחו מדיניות אחידה.

עוד עולה מהדו"ח כי משך תקופת ההשעייה של שוטרים (בשנים 2018 ו-2019) בעקבות חקירות נגדם עמדו על כשנה וחצי בממוצע, והמבקר מציין כי מדובר ב"פרקי זמן ארוכים" ביחס לתקופת ביניים שבה לא ניתן לאייש את התקן של השוטר המושעה והוא ממשיך לקבל משכורת, גם אם חלקית. עוד עולה מהנתונים שבשנים 2019-2021 שילמה המשטרה כ-9.7 מיליון שקל עבור משכורות לשוטרים מושעים, מתוכן כ-2.2 מיליון שקל שוטרים שבתום השעייתם שוחררו מהמשטרה.

בעיה אקוטית נוספת שמעלה הדו"ח היא בנוגע לטיפול בעבירות שוטרים שדינן עד שנת מאסר אחת. למעשה, המבקר מצביע על מעין "חור שחור" בתחום שלמעשה נופל בין הכסאות, היות ומצד אחד מח"ש אינה מוסמכת לטפל בתיקים אלה אלא רק בעבירות חמורות יותר (שדינן מאסר של מעל לשנה) ומנגד המשטרה, שהדבר בסמכות יחידות התביעות שלה, אינה עושה זאת בפועל. המבקר מציין ש"הביקורת העלתה כי בפועל המשטרה לא הגישה כתבי אישום בעבירות שדינן עד שנת מאסר כנגד שוטרים, ואף לא נמצאו כל נתונים לגבי חקירות שבוצעו בנוגע לעבירות אלו". על כן, המבקר קובע שעל מח"ש והמשטרה לפעול להסדרת הנושא, וכי על פרקליט המדינה לוודא שאכן הדבר יוסדר.

"קושי בתפיסת עבריינים מבצעי פשיעה חקלאית"

בנושא התמודדות המשטרה עם הפשיעה החקלאית, טוען מבקר המדינה כי חקלאים נמנעים מלדווח למשטרה על אירועי פשיעה חקלאית בשל היעדר אמון במשטרה וביכולתה לתפוס את מבצעי העבירות, כאשר בשנת 2021 חלה ירידה של כ-30% מהאירועים המדווחים לעומת שנת 2017. על פי המבקר, שיעור הסגירות של תיקי עבירות פשיעה חקלאית בעילה של "עבריין לא נודע" עמד על כ-70% מכלל מקרי סגירת התיקים בתחום בשנים 2017-2021 – "דבר המעיד על קושי בתפיסת עבריינים מבצעי פשיעה חקלאית".

הפשיעה החקלאית היא פשיעה המכוונת לפגיעה בענפי החקלאות השונים באמצעות גניבה של בעלי חיים או תוצרת חקלאית, גניבת ציוד חקלאי, פגיעה בבעלי חיים, הסגת גבול והשתלטות על שטחי מרעה, הצתות, גרימת נזק לציוד, לתשתיות ולשטחים חקלאיים ועוד. הנזק הכלכלי הישיר והעקיף שנגרם כתוצאה מפשיעה חקלאית, מציין המבקר, הוערך בכ-1.2 מיליארד שקל בשנת 2016. בביקורת קודמת שלו בנושא במאי 2017 המבקר מצא ליקויים באופן טיפול המשטרה בעבירות פשיעה חקלאית ובנוגע למבנה מג"ב והיחידות שאמורות לעסוק במניעת אירועים כאלה.

הדו"ח הנוכחי הוא דו"ח מעקב, והמבקר מציין כי "חלק מהליקויים טרם תוקנו". לדבריו, מידת האמון שהציבור במרחב הכפרי רוחש למשטרה היא בינונית (6.3 מתוך 10) ומשיחות עם חקלאים עולה שרבים מהם מיואשים מאוזלת היד של המשטרה וחשים שהופקרו על ידי המדינה. הוא מבקר את העובדה ש"המשטרה לא בחנה אם אכן נרשם תת דיווח ומהן סיבותיו", וכי אין לה תוכנית סדורה לעידוד חקלאים להתלונן על אירועי פשיעה חקלאית.

אחת ההערות החשובות של המבקר היא לגבי הסטת יחידות סיור מהמרחב הכפרי לטובת תגבור כוחות שיטור, למשל בירושלים, ולטובת משימות ביטחוניות אחרות או טיפול בפשיעה במרחב העירוני. המבקר מציין ש"ב-20 השנים האחרונות עשה מג"ב שינויים תכופים במבנה הארגוני שלו, ואלו הביאו לכך שכיום יחידות הסיור הכפרי אינן פועלות באופן קבוע ורציף בשטחים החקלאיים, ועקב כך נפגעת תחושת הביטחון של התושבים במרחב הכפרי". המבקר ממליץ על הגברת נוכחות יחידות מג"ב בשטח במטרה להעלות את ההרתעה.

ממשרד המשפטים נמסר בתגובה לדו"ח בעניין מח"ש כי "היועצת המשפטית לממשלה ופרקליט המדינה מברכים על עריכת הביקורת, ילמדו אותה ויפעלו ליישומה, מתוך רצון לטייב ולשפר את הטעון שיפור ולחזק ולשמר את הטעון שימור, כאשר חלק מהנושאים הועלו עוד במהלך הביקורת על ידי מח"ש עצמה, שכבר החלה ביישומם. עוד בטרם פרסום הדו"ח הסופי, הנחתה היועמ"שית את מנהל מערך ייעוץ וחקיקה והמשנה ליועצת, שרון אפק, לבצע בחינה של היבטים מסוימים בעבודת מח"ש. באחרונה אף הוחלט כי מנכ"ל משרד המשפטים והמשנה ליועצת יובילו צוות אשר מטרתו לבחון נושאים שעלו במסגרת ההמלצות בדו"ח, וכן נושאים נוספים הנוגעים למח"ש שיסוכמו ביניהם".

ממשטרת ישראל נמסר בתגובה לדו"ח בעניין מח"ש: "החלטות בדבר נקיטה בהליכים משמעתיים נגד שוטרים ומימוש הנחיות מח"ש בדבר העמדה לדין של שוטרים מבוצעות על פי הוראות החוק, פקודות המשטרה ונהליה. תיקים המתקבלים ממח"ש מנותבים להליך שפיטה או להמשך טיפול משמעתי ומועברים לערכאה המתאימה בהתאם למקרה. כל מקרה נבחן לגופו בהתאם למכלול השיקולים הרלוונטיים, לנסיבות ולחומר הראיות, כמקובל בקבלת החלטות משפטיות. אשר לצמצום חופשות כפויות והשעיות נציין כי משטרת ישראל שואפת לצמצם את משכיהן. יודגש כי בכל הליך, בין אם מדובר בהליך פלילי או משמעתי, נשמרות זכויות השוטר כפי שנשמרות זכויות האזרח אך לא אחת נאלצים להמתין לסיום הליכים חיצוניים שאינם תלויים במשטרה. בנוסף, ישנם תיקים מורכבים אשר מטבע הדברים מצריכים בדיקה מעמיקה ורחבה יותר, דבר המאריך את משך הטיפול".

בנוגע לטיפול בפשיעה החקלאית נמסר מהמשטרה כי "כל תלונה או דיווח המתקבל במשטרה על פשיעה חקלאית, נחקר ביסודיות ובמקצועיות במטרה להגיע לחקר האמת. אנו קוראים לכל מי שהיה קורבן לעבירה פלילית של פשיעה חקלאית ובכלל, לדווח ולהגיש תלונה במשטרה בכדי שנפעל לאיתור העבריינים ולמיצוי הדין עמם, ובמקרים של גניבה, גם להשבת הרכוש הגנוב. בזכות פעילות המשטרה המתבצעת על ידי לוחמי ומתנדבי מג"ב בעשור האחרון ישנה ירידה מצטברת בהיקף הפשיעה החקלאית של 37%. רק בשנים 2021-2022 נעצרו למעלה מ-220 חשודים בעבירות חקלאיות והוגשו מעל 400 כתבי אישום נגד חשודים שהיו מעורבים באירועי פשיעה חקלאית".